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新加坡人民行动党治国理政的成功经验
文章作者:李文 作者单位: 

    新加坡人民行动党于1954 年11月21日成立,1959年经由选举成为执政党 ,到2005年已十度蝉联执政。在长达46年的执政时间里,行动党不仅创造了为世人所瞩目的经济奇迹,而且在治国理政方面也取得诸多成功经验。

一、治国理政的理念和实践

    1.走新加坡特色的政治发展道路
    行动党始终坚持政治上独立自主,不盲目照搬西方民主模式,构建既遵循政治现代化共同规律又符合本国国情和政情的政治体制与执政方式。李光耀和人民行动党认为:“政体的制定必须根据一个国家的风俗习惯,并符合其人民的特性。” 1959年执政后,尤其是1965年新加坡独立后,险恶的内外部环境,迫使行动党必须把从制度上保证国家的统一、团结与稳定当作首要任务。因此,在政体上,行动党将英国国会的两院制改为新加坡的一院制;虽然法律规定5个公民就可组织一个政党,但行动党并不主张实行反对党制度,而是实行人民行动党“一党优势制”,建立威权主义的精英领导模式。
    李光耀认为,西方式民主政治是在西方文化基础上产生出来的,并不一定适合每个国家。针对新加坡稳定与秩序成为经济发展的前提这一现实,行动党主张“稳定与秩序优先于民主与人权”,用李光耀的话说就是:“政治稳定是未来经济和社会发展的必须条件,就如经济成功是达到更高生活水平的必须条件一样,对新加坡来说,情形更是这样。”而西方的自由民主观念和西方的政治模式遭到抵制,原因就在于这样的观念和模式不利于新加坡的政治和社会稳定。有关政治多元化和多党制的主张遭到反对,因为在行动党领导人看来,新加坡种族、宗教和文化差异很大,实行两党制或多党制易产生民族分裂和社会动荡。行动党还反对毫无限制地行使“人身保护权、自由结社和表达的权利”,因为“盲目地运用这些概念,可能造成有组织社会的松解。”在李光耀看来,西方的政治多元化和民主化损害经济发展甚至为新加坡的实践所证明。
    行动党反对西方文化推崇的个人主义观念,主张个人应该服从国家,为了国家利益,为了政治和社会稳定,有时候需要个人出让利益和自由。同时,因追求个人的权利而伤害到整体的利益的行径应受到摈弃和制止。而且,生活在稳定有序的政治社会环境中,也符合人民群众的根本利益。此外,如果没有权威主义政府,就不会有新加坡经济的迅速发展和民众的富有。因此,个人应该服从政府的指令。
    为对整个社会进行有效控制和动员,人民行动党成立了一些带民间色彩的社会团体。1960年7月,行动党决定成立人民协会,目的就是为了控制从英国殖民政府继承下来的各个社区中心,与具有广泛基层影响的反对派力量争夺对郊区和农村人口的动员。1963年12月,政府宣布在51个选区成立市民评议委员会,由各街区委员会派代表组成,由总理办公室常务秘书任命。这项措施1965年才真正实施。市民评议委员会和社区中心,实际上具有人民行动党支部和政府基层组织的作用,是国家对社会进行控制和动员的工具,反对派力量将因此很难开拓生存空间。
    2.“生存第一、经济立国”
    行动党执政之初,新加坡资源匮乏、人口素质低、工业基础差、民族矛盾相当尖锐。行动党充分认识到,经济发展是新加坡的唯一出路,也是行动党执政合法性的根基,从而鲜明地提出了“生存第一、经济立国”的基本国策,其要旨是“新加坡的生存”高于一切,其他一切目标都处于从属地位;国民要为新加坡的生存不惜作出个人牺牲;人民行动党政府是国家利益的维护者;为了最大限度地动员各种资源,要把新加坡改造为一个纪律严明、组织严密的社会。总之,“新加坡必须比本区域其他国家更加刚强勇猛,更加有组织和富有效率”。
    为使新加坡驶入经济发展的快车道,行动党顶住了来自西方势力和本土反对党的压力,坚持民主与人权必须建立在经济发展的基础上,认为没有繁荣的经济和安定的民生,所谓民主与人权毫无意义。“一个国家必须先有经济发展,民主才可能随之而来。”
    在公平与效率、福利与增长关系的处理上,行动党倾向于后者。在1959年大选中,为了同左派政治势力结成联盟,李光耀还必须打出社会主义旗号:立即实现经济平等和提高福利水平,建立一个更公正、更平等的世界。但上台伊始,他就开始公开宣称“要把公共义务的崇高价值和服务的意义灌输给社会,需要很长的时间”,因此要暂缓推行社会主义的意识形态,主张首先实现增长,而后再实现社会平等。
    3.建设法治严明的和谐社会
    对新加坡社会进行再认同、整合、建构与重组,是人民行动党面临的一项重要任务。早在脱离新成立的马来西亚联邦之前,行动党为增进国家意识,就主张各族平等,建立“马来西亚人的马来西亚”。在独立后,鉴于各个种族在宗教信仰、语言和生活习惯方面存在巨大差距,尤其是人民的政治忠诚依旧是建立在个人所属族群的宗亲会或社团基础上的现实,李光耀和行动党积极地培养人民国家意识和国家认同的观念,通过各种途径打破种族之间的隔阂,教育人民超越狭隘的宗族观念,用集体利益和国家利益把国内各个种族紧紧地结合在一起,促使它们融合为一个“新加坡民族”;帮助各个族群超越狭隘的种族观念,增强对国家的认同感和归属感,形成统一的“新加坡民族”意识。
    由于新加坡是一个多种族、多语言、多种文化的社会,行动党首先重视种族和宗教和谐,努力将新加坡建设成一个政治一元、文化多元的国家。为了达到这一目标,在华人为多数族群,并在政治、经济和文化等方面占据优势的情况下,行动党选择了和解与宽容的文化政策。为使各族文化都能在公平合理的基础上发展,政府没有把华语规定为惟一的官方语言,也没有将佛教明确为国教。此外,新加坡还遵循绩效政治和任人唯贤原则。在选拔和使用人才时,不分种族、血缘和肤色,完全以个人的能力表现为衡量标准。在经济上,为缩小马来人和华人、印度人之间的经济差距,防止因收入差距导致民族矛盾的产生,政府对马来人采取了优遇和鼓励相结合的政策,在就业和教育方面向马来人倾斜。少数族群的政治地位和参与权受到特别关注。鉴于行动党和政府多数领导人也是华裔人士,新加坡为防止华人的“大民族主义”,独立伊始,政府规定在政府内阁中必须有马来人代表。这项措施后来成为一条不成文的规定。除了用更包容、更宽容的态度来促进多元种族的和谐与共处,行动党在建设和谐社会的其他方面还做了大量工作。在20世纪60-70年代,行动党曾把协调雇主与雇员之间的关系以及劳工阶级和上层阶级间的关系看作实现工业化的一个重要条件。进入80年代以后,为缩小收入差距,政府制订了多项政策来“防止形成一个下层社会”,如教育上的援助政策可使低收入阶层的子女能够通过接受教育而摆脱贫困;把收入较低的人分散到各个选区居住,使他们获得帮助的可能性增大。吴作栋自上任以来,从多方面实施了帮助贫弱者的政府工程和社会工程,提出政府要和人民签订“新的社会契约”,让所有国民都享受到发展的实惠。更有西方学者注意到,虽然人民行动党一直把发展经济放在头等重要的位置,但自20世纪70年代新加坡经济发展步入正轨以后,政府也开始注重经济与社会、人与自然以及现代与传统的协调发展,其证据是:居民的住宅开始变得更加漂亮;通过环境治理,河水变清、天空变蓝;通过植树和绿化运动,城市变得更加美丽;为了保留新加坡的历史,政府开始对一些古建筑采取了保护措施。

二、独具特色的执政模式

    1.处理党际关系的模式
    新加坡并非一党制国家。除了人民行动党外,还先后产生22个其他政党。但在现实上,新加坡实施“一党执政体系”。自1959年以来,经过多次选举,行动党在国会议席中始终占据绝对优势,执政地位从未发生动摇。鉴于新加坡虽然存在反对党和选举制度,但反对党在选举中获取执政权的概率为零这一事实,有学者称之为“半竞争性的政党制度”。
    行动党能够长期执政,确有其利用所掌握的国家和政府权力,控制和打压反对党的因素,但最主要原因还在于行动党提出的有关“经济发展和社会稳定优于民主与自由”的大政方针更符合新加坡的发展实际,更能代表民众的利益。
    自取得执政党地位以来,李光耀和行动党一直反对在新加坡实施具有充分竞争性的多党制,认为多党制和政治多元化会造成政治失序,社会混乱;导致优秀人才的分散,使他们难以汇集在一个政党之下,全心全力为国家、为百姓服务;导致政府不得不将许多时间和精力用于应对和解决政治分歧,影响国家的正确决策和政府办事效率。相形之下,一党执政更符合新加坡的发展需要。首先,只有一党执政才能增进国家认同。其次,一党制有利于最大限度地排除干扰、动员一切资源达成发展目标。第三,一党执政还保证了新加坡政府不用像实行多党制国家中的政府那样,依靠取悦于选民而丧失自己的公共立场,并最大限度地保证了自身政策的连续性和稳定性。
    2.处理党政关系的模式
    在对党政关系的处理上,新加坡模式的基本特征是弱化党争、强化行政,政治、社会生活行政化;党政一体:行动党由一群少数核心领导干部所控制,而这群领导干部又是新加坡政府内具有影响力的内阁部长级官员,各级党组织具有直接处理行政事务的职能,直接介入经济、文化和社会的管理。政府行政取代政党政治甚至政府行政成为国内政治本身,一方面在于新加坡独立后,所面临险恶环境要求这个“亚洲孤儿”必须把生存和发展放在头等重要的位置,另一方面也在于李光耀和行动党采取了有效行政和司法手段,压制和剪除坚持将所谓的自由民主置于经济发展和社会稳定之上的反对党。虽然新加坡形式上继承了英国的宪政民主体制,但李光耀从不曾相信民主竞争体制的有效性。为了建立一种能够促进经济发展和工业化的政治制度,获得执政地位后,李光耀和行动党在政治上不是扩大社会参与,而是致力于社会非政治化以消除竞争性的政治活动,尤其是通过将反对党领导人不经审讯就投入监狱等手段,从根本上削弱反对党的政治影响力。
    行动党反对西方文化中存在的所谓政府是“必要的恶”,主张通过民主和人权的倡导来限制政府的理念,认为在新加坡,执政党、政府和人民的利益是高度一致的,从而提出了“好政府”的概念。李光耀指出:“虽然民主人权都是可贵的意念,但我们应该明白,真正的目标是好政府。”他还提出了衡量好政府四项标准:廉洁、照顾人民、能够维持社会的稳定和秩序、能让人民获得教育与训练。 在这一观念指导下,官僚在新加坡占据非常重要的地位,行动党的领导干部即政府部门的高级行政官僚都是专业化、现代化的精英。他们有强烈的成就取向,讲究效能和实际,是经济社会发展强有力的领导者和推进者。
    3.处理党群关系的模式
    人民群众是行动党执政的基础和合法性根源。人民行动党从一开始就强调群众的重要性。人民行动党利用一党长期执政的优势,注重新加坡的整体利益和人民群众的长远利益。李光耀指出:“为了人民的长远利益,即使有一些政策在短期间不受欢迎,政府也毫不犹豫地付诸实施。”新加坡实施的出口导向发展战略和政府提出的住者有其屋计划,在开始时就曾遭到工人的反对和群众的质疑,但政府的决心并没有因此发生动摇。在行动党的领导下,1959年以来,新加坡经济高速发展、社会长期稳定、人民群众生活水平不断提高、国际地位持续提升,使行动党广泛赢得民心。
    4.处理党与媒体关系的模式
    行动党严格掌控新闻媒体,强调新闻必须为国家建设服务,只能享有“有节制的权力和有约束的自由”。
  新闻媒体首先被要求服务于经济、社会发展,即“言论自由和新闻媒介的自由必须次于新加坡的国家完整和民选政府的首要目标” ,大众传播媒介要加强而非破坏新加坡学校所灌输的文化意识和社会态度,要有利于人民“求取知识,接受先进国家的技能和训练” 。
    行动党禁止和严惩一切攻击李光耀和行动党,以及鼓吹西方自由民主和言论结社自由、宣扬西方生活方式的言论报道,同时,严令禁止不利于国家安全和有可能导致种族和宗教的对立的言论与报道。新加坡独立后,行动党一直小心翼翼地根据周边国家的种族和宗教情况制定适合其生存发展的内政与外交策略。华人虽是新加坡的多数民族,但却是整个东南亚的少数民族。为避免引起周边国家的疑惧和猜忌,行动党禁止一切有提倡新加坡成为“海外中国”或“第三中国”嫌疑的言行。华人普遍信奉佛教或道教,但周边国家的多数人口信奉的却是伊斯兰教。因此,行动党也不愿意让新加坡变成“第二以色列”。行动党政府在1971年5月2日逮捕《南洋商》的总经理李茂生、总主笔和其他高层编辑,指控的罪名就是“该报宣传大汉沙文主义”。行动党也不允许媒体散布为种族和宗教仇恨张目的情绪。李光耀明确指出:“根据新加坡的经验,多种种族和多种宗教混合的局面,易生变化,因此美国的‘舆论市场’ 概念,不但不能产生和谐的见解,达到兼听则明的效果,相反却时常会导致暴乱和流血。”
    新加坡的媒体受到一套独特的法规所规范。报纸每年需要更新执照,藉此审核发行人和编辑的表现;所有的媒体都必须接受新加坡报业控股集团和新加坡广播局的管理、监督和控制。1977年,政府通过立法禁止任何人或受其任命者持有报刊超过3%的普通股权。1986年1月,国会通过新闻出版法修正案,授权政府对未经事先听证而报道新加坡国内政治活动的外国新闻媒体加以限制。

(作者系亚太所研究员)

   
发表时间:2005-06-15 文章出处:不详 责任编辑: 【返回首页】 【关闭窗口】
   
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