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德国主要政党执政经验:不断创新理论 及时调整政策
文章作者:顾俊礼 作者单位: 

    战后初期,德国西部三个占领区成立了150多个政党,其中基督教民主联盟(简称:基民盟)、基督教社会联盟(简称:基社盟)、社会民主党(简称:社民党)党员人数最多,政治影响最大。它们围绕争夺联邦德国的执政权,依法展开了左、右两大营垒之间的激烈竞争和政治博斗,展示了联盟党保守的现实主义政策与社民党自由的理想主义政策的矛盾和冲突。

一、调整党纲:社民党柳暗花明

    从第一届联邦大选到第三届联邦大选,联盟党的得票率由1949年9月的31.0%上升到1957年9月的50.2%;而同期,社民党却只从29.2%上升到31.8%,其中第二届联邦大选时,甚至只得28.8%的选票。这一选举结果反映了社民党的政治影响力和凝聚力很有限,在党内引起了空前广泛而热烈的讨论。这场讨论除了涉及党的组织问题、党的形象和宣传方式问题外,主要涉及社民党的现实政策,集中反映在下列三个问题上:(1)外交政策问题:社民党对阿登纳政府在外交上采取的一切行动几乎都持反对态度。社民党反对西德加入《欧洲防务集团条约》(又称《巴黎条约》)、反对西德加入北约,组织大规模群众游行示威,掀起反对所谓“军国主义”的斗争浪潮,等等。(2)经济政策问题:社民党反对阿登纳政府推行社会市场经济体制,多次要求主持制订社会市场经济政策的艾哈德下台。(3)德国统一问题:社民党一向反对阿登纳“竭力依靠西方盟国的帮助来完成德国重新统一”的路线。在与德国统一相关的一些政策上,如联邦德国加入西方军事联盟的政策、建立联邦国防军、实行义务兵役制等等,社民党与阿登纳政府都针锋相对,坚决反对。总之,1949年至1957年的事实表明,社民党同联盟党在所有这些重大政策的斗争中都很被动。
    1959年11月哥德斯堡特别党代会通过了“社会民主党原则纲领”,亦即人们通常所称的《哥德斯堡纲领》。通过这一纲领,实现了三大转折:第一,社民党由一个意识形态性政党转变成现代的人民政党。第二,意识形态多元化。纲领不再提马克思主义、无产阶级解放斗争、最终实现共产主义等等,公开宣称社民党“是思想自由的党,是一个由不同信仰和思想的人组成的一个共同体”。第三,组织上的联合主义。纲领赞成“在凡真正存在着竞争的地方实行自由市场经济”,“尽一切可能开展竞争,按一切需要实行计划”,保护和促进“生产资料的私人占有制”。希望“在平等的条件下同其他民主政党进行竞争,以赢得大多数人民的支持,进而建立一个符合民主社会主义基本要求的社会和国家”。
    这期间,联邦德国内部的政治、经济形势也发生了重大变化。1966年爆发了战后第一次全面经济危机。1967年的GDP比1966年下降0.1%,工业生产下降3.2%。当年10月,社民党因与联盟党在税收问题上发生争吵,退出联合政府,双方彻底决裂,联盟党面临结盟政策的调整。在这种形势下,1966年12月,社民党与联盟党组成大联合政府。大联合政府的成立,标志着联邦德国政党体制发生了历史性转折,联盟党终于承认了社民党的平等政治地位和执政能力。大联合政府虽然是个过渡性质的政府,但它可以为社民党提供许多机遇。
    大联合政府期间,社民党人首先在经济领域作出了突出贡献。社民党人著名经济学家卡尔•席勒担任联邦经济部长,与基社盟的政治家、联邦财政部长约瑟夫•施特劳斯协调、合作,奉行凯恩斯主义,用政府投资刺激停滞的经济,大量减税以鼓励对基本建设进行新的投资;成功地实施了一些卓有成效的经济措施,制订并颁布了《促进经济稳定与增长法》,在社会市场经济中引进了“总体调节”原则,增强了国家对经济生活的干预,对克服当时的经济危机起了重要作用,失业率迅速下降。其次,在外交政策上,社民党人勃兰特主持下的东方政策,较阿登纳和艾哈德政府时期的东方政策,表现出明显的灵活性,进行了一些有益的探索和调整,修正了“哈尔斯坦主义”,使东、西方僵硬对峙的态势有所松动。大联合政府提出了一些有利于改善德意志内部关系的倡议,还准备同苏联签订放弃使用武力协定,在巩固和扩大欧洲共同体的同时,主动改善了德法关系。勃兰特在外交方面采取的这一切举措,都是对他的前任的西方政策的有力补充,给联邦德国外交政策赢得了更大的回旋余地,也为他后来的“新东方政策”的成功实施积累了重要经验。
    大联合政府给社民党带来了极大的好处,第一次在联邦范围内提供了让更多选民认识并了解社民党具有很强执政能力的机会。

二、深入改革: 社民党凸显政治凝聚力

    社民党、自民党联合执政的前期,勃兰特总理希望通过一系列改革把联邦德国建设成一个真正民主的国家,声称要做一位“内部改革的联邦总理”。 勃兰特总理推行的内部改革具有两大鲜明特点。首先,在社会经济领域推行有利于中下层利益的改革,以实践社民党倡导“社会公正”的理念。1970年10月,勃兰特政府通过了《内部改革重点计划》。该计划坚持“社会市场经济”,主张实行“混合经济制度”。但与联盟党不同的是,它主张国家应进行更多的干预,强调“有计划的”经济政策。社民党反对按利润大小去调节生产,强调要把私人投资吸引到“社会希望的方向”上去,并力图通过“总体调节”使“市场经济的不完善性”得到“补充与修正”。社民党强调各阶层在经济利益的分配方面应尽可能地体现“公平”原则,主张实行“工资自治”即雇员工资由劳资双方谈判 解决,而政府则尽其所能,从公正立场出发,努力保护雇员的利益不受资方的侵害。另外, 还提出保障充分就业,并在收入和财产形成方面努力做到公正。勃兰特政府推行改革的另外一个特点是,所有改革措施都通过联邦议院的立法来实施。从勃兰特1969年10月出任联邦总理到1974年5月辞去该职务的不足五年中,一共颁布40多项涉及“内部改革”的法律和法令。这些法律和法令的颁行,使得改革在“全民共识、举国认同”的民主与合法的旗帜下具有了极大的政治权威性,从而不但为改革的顺利进行创造了重要前提,而且扩大了社民党执政的社会政治基础。
    勃兰特政府以其“新东方政策”为联邦德国的对外关系开创了新的局面,也为社民党执政治国,在国内和国际上提高了极大威望。勃兰特出任联邦总理后,于1969年10月28日在联邦议院发表的政府声明中提出,在外交政策方面要推行“新东方政策”,“需要与西方合作和协调一致,并与东方达成谅解。”“放弃使用武力”,“与苏联和东欧各国人民实现完全意义上的和平”。承认两个德国的存在,发展两德之间的“特殊关系”,为联邦德国的强大和德意志民族未来的统一作出贡献。勃兰特政府的“新东方政策”,是一项具有深远意义的现实政策,为了在机构上体现对两德关系的新的理解,把“全德问题”更名为“德意志内部关系问题”。此后,勃兰特政府在推行“新东方政策”的过程中,采取了一系列重大步骤,相继缔结了《莫斯科条约》、《华沙条约》、《布拉格条约》、《四国柏林协定》。在两德接近过程中开始了两德政府首脑的会晤和国务秘书一级的会谈,缔结了两德交通条约以及著名的两德基础条约。“新东方政策”的实施,缓和了东西方在欧洲和德国的紧张局势,开始了一个合作占主导地位的新时代。1971年10月,勃兰特本人因此而被授予诺贝尔和平奖;同时,在联邦德国居民的广泛阶层中也形成了一种共识,即社民党及其领导的联邦政府具有驾驭纷繁复杂的国际局势的卓越才能。
    勃兰特政府在内政、外交方面的改革,特别是在推行“新东方政策”方面所取得的成就遭到了反对党——联盟党的激烈反对。联盟党于1972年4月27日在联邦议院提出对勃兰特政府不信任案以两票之差失败后,依法于1972年11月19日提前举行了联邦大选。社民党在这次大选中取得空前胜利,获得了45.8%的有效选票,第一次超过了获得44.9%的联盟党。这一选举结果表明,勃兰特政府推行的“新东方政策”以及对内推行的改革是得人心的;同时,它也表明,社民党的选民阶层的基础正在明显扩大、党员结构也发生了可喜变化。社民党推行的改革进一步扩大了执政基础,增强了党的政治凝聚力。

三、建设“福利国家”:社民党续掌权柄

    1974年5月,施密特接替勃兰特出任社民党、自民党联合政府总理。施密特全面调整了他的前任的内部改革计划,突出改革重点,把建设“福利国家”作为头等大事来抓,努力创建物质条件优裕、个人自由和社会安全的“德国模式”,全面提升社民党的执政能力。
    恢复并保持经济稳定增长,是第一届施密特政府的重大贡献。施密特政府刚上任时,经济形势很不好,国民生产总值的增长率是联邦德国立国以来最低的。面对这种情况,施密特明确指出:“高的就业水平、物价稳定、经济增长仍是联邦政府经济政策的主要目标。……我们将继续执行我们的经济政策和财政政策,以便在确保高度就业水平的情况下逐步恢复币值更大稳定……同时,我们不能排除在我们经济的个别部门进行一些调整。”施密特政府在经济政策方面的调整主要集中在财政、货币和信贷政策方面。在财政政策上的调整,突出表现在大量增加政府开支,急剧扩大财政赤字。财政赤字的扩大主要是因为政府在经济危机期间实行了反危机的财政刺激措施,从而大大增加了政府开支,例如增加失业津贴、实行税收改革、给私人投资和儿童消费提供津贴等。货币政策上,施密特政府控制货币年增长率,有限度地膨胀通货,刺激经济。在信贷政策上,一方面控制中央银行的货币增发,另一方面又采取降低再贴现率、降低存款最低准备金比率、降低证券抵押贷款利率等办法,扩大信用膨胀。通过这些办法,较快地度过了经济危机。
    施密特政府虽然没有勃兰特政府那样雄心勃勃的改革色彩,但一直抓紧推进社会保障政策的改革,以便建成先进的“福利国家”。在这一届政府任期内,先后出台了一系列社会保障政策、法规,如:退休年龄弹性规定、企业雇员养老和独立经营者的养老保险、农民法定医疗保险、新的青年劳动保护法、家庭子女补助金的新调整、战争受害者抚恤金的提高、严重残废者的康复措施和就业优先权规定、参与决定权的扩大、颁行新的婚姻家庭法等等。通过这些改革措施,极大地提高了中下阶层的“生活质量”,增强了社民党的政治凝聚力,保持了执政党地位。
    1976-1980年新一届执政期内,虽然保持了经济低速增长、保持了国内各方面的高度稳定性,但在国际上,施密特政府正好遇上世界性的大动荡和大危机:世界性的经济问题持续不断,西方大多数工业国家未能阻止通货膨胀和大批失业;苏联的军备政策以及入侵阿富汗改变了东西方之间的军事和政治均势;欧共体内部困难重重,给联邦德国带来了额外的负担。然而,面对众多的严峻挑战,以社民党为主体的施密特政府充分发挥了驾驭复杂国际局势的能力,在一系列重大国际活动中取得了举世瞩目的成就。这主要反映在以均势战略思想推动北约通过了“双重决议”,即一方面赞同美国在西欧部署欧洲战略导弹,一方面主张同苏联进行谈判,如果苏联全部销毁其欧洲战略武器,北约则不部署任何欧洲战略武器;在苏联入侵阿富汗之后施密特仍坚持访问莫斯科,推动了美苏对话和东西方缓和;主动联合法国,积极推动建立起欧洲货币体系。此外,还使1978年6月在波恩召开的世界经济西方首脑会议取得了巨大成就,就消除失业和通货膨胀达成了一揽子协议。这一届政府任期内的内政和外交方面的政绩,使施密特个人的威望达到了顶峰。1980年10月5日举行的第9届联邦大选中,社民党获得42.9%选票,比上届大选增加0.3%的选票。社民党选票的增加,除了因为联盟党候选人施特劳斯的公众形象不佳外,主要是施密特个人的魅力和功劳。

四、政策失误:社民党被迫下野

    从新一届施密特政府组成之日起,社民党——自民党执政联盟就对作为谈判中心议题的经济和财政政策存在深刻分歧。社民党主张通过国家借债和向高收入者增加新税收以及向各种新开业户征收市场税来筹集必要的资金以刺激经济增长;而自民党则反对增加国债和增加税收,主张大幅削减社会福利开支、减少国家对经济的干预。在社民党内部,对于如何同自民党合作以及如何对待国内生态运动与和平运动等问题,分歧也越来越严重。但是,无论是社民党还是自民党或者社民党内部为了继续保持执政地位,分歧的各方还是顾全大局,尽可能地达成了妥协。这时,国内经济严重衰退,失业继续增加,国家收入减少。施密特越来越受到社民党内和工会的压力,它们要求提高国家支出来创造就业岗位。因此,施密特同社民党妥协的余地越来越小。1981年8月,自民党主席、联合政府副总理根舍表示了转换执政联盟伙伴的意向。导致两党冲突表面化乃至最后决裂是关于如何填补1983年国家财政预算中的亏空问题。同年10月1日,联盟党联合自民党在联邦议院提出对施密特总理的“建设性不信任投票案”,施密特被迫辞去联邦总理职务,从而结束了社民党长达13年的执政。
    社民党在13年的执政期间一直高举改革的旗帜,在推进社会民主、提高人民“生活质量”,建设“福利国家”方面确实取得了伟大成就,但也暴露了在治国兴党中的失误和不足。首先,社会保障制度拓展过快,社会福利开支增长过多,制约了政府对经济发展的有效调控。其次,未能适应社会经济结构的变化更新党的纲领和政策,“自我认识模糊,自信心动摇”。第三,对以土耳其人为主的外籍工人问题没有处理好,使当时处于主要执政党地位的社民党丧失威信。第四,对生态环境及其相关问题处理不当,造成了社民党内部分裂,大大降低了社民党的政治凝聚力。第五,与工会关系疏远,社民党的社会基础受到较大冲击。
    另外,社民党上层不团结、党内派别林立,也是导致社民党衰退的重要原因。社民党的衰退使它在选民中的威望大为降低。

五、振兴经济,推进两德统一:联盟党展示执政智慧与魄力

    1982年10月,科尔领导的联盟党、自民党联合政府上台执政后,首先把振兴经济作为治国理政的第一要务来抓,因为这是提高人民生活水平、保障生活质量的基础。同年10月,科尔发表第一份“施政纲领”时阐明了他的“中派联合政府”所奉行政策的基本思想。他说:“这个联邦共和国的未来将不会处于两端,而是处于中间”。科尔将振兴经济和整顿国家预算的工作放在他施政的首位。
    科尔领导的联邦政府强调推行“新经济政策”,首先是进行以降低财政赤字和减免税赋为主要内容的财政整顿。其次是执政联盟重视团结,注意发挥团队的积极性。第三是成功的多边外交,展示了科尔及其执政联盟在驾驭复杂国际局势方面的能力。
    科尔领导的联合政府虽然取得了很大成绩,但1989年前后,联邦政府内部、执政联盟内部各党派之间都出现了一些矛盾和斗争,险些葬送了科尔的政治前程。1989年民主德国政局的骤变、特别是1989年11月9日柏林墙的倒塌以及随之而来的两德统一契机,不仅使科尔政治上转危为安,而且为他成就统一伟业提供了千载难逢的历史机遇。他顺应时势,及时抓住两德统一的大好机遇。1989年秋,民主德国政局突然发生历史性转折,柏林墙倒塌,出现了“事实上统一的预兆”。在这种情况下,科尔既没有和西方盟国商量,也没有和他的外交部长根舍研究,便于1989年11月28日在联邦议院提出了《消除德国和欧洲分裂的十点计划》,果断地把德国重新统一问题提上了议事日程。《十点计划》是两德统一的宣言和纲领,该计划公布后,世界各国反应强烈,西方盟国担心德国统一速度太快,会影响欧洲的稳定,但得到了西德几乎举国一致的支持与欢迎。

六、创新理论:社民党再展执政能力

    经过多年的探索和实践,到90年代初,社民党已经制定出一个基本正确、颇具吸引力的经济政策,这主要体现在1992年1月社民党理事会制订的《德国2000年纲领》中。这个纲领的中心思想是对经济实行以优化生态环境为目标的结构性改造:在社会财富分配问题上贯彻社会均衡原则;在财政税收和社会福利等一系列政策上侧重于保护中小企业和低收入群体的利益。概括地说,就是把保护环境和发展经济统一起来,并努力实现社会公正。社民党的国内政策变得更加完整和明确,对选民也更加具有吸引力。1994年社民党提出的竞选口号是:“既要在经济上,也要在生态上进行改革,发展经济不应影响生态。”这强烈地表达了社民党的变革愿望,又可争取到一部分原来支持绿党的选民。1994年10月联邦大选中,社民党虽仍告失败,但却比上届得票率多出了2.9个百分点,这表明历经挫折的社民党的政治凝聚力开始回升。
    1998年联邦大选中,社民党提出的“新中间派政策”实质上就是“第三条道路”的德国版本。“新中间派政策”的最大特色就在于实用主义,即摆脱意识形态的束缚、淡化左右之争,以实用主义为圭臬,其具体政策比较全面地反映在题为“劳动、革新与公正”的社民党竞选纲领中。施罗德的“新中间派政策”,扬利抑弊地采取兼顾国家与市场、供给与需求、公平与效率、权利与义务相平衡的原则,塑造新经济、构建新福利、推行新改革,保证“人人都能够在经济成果中占有合理的分额”,“建立一个每人都能赢的情势”,博得了选民的好评。
    另外,社民党及时调整结盟政策,争取与绿党结成执政联盟。绿党成员主要是生态环境保护者、核能反对者、和平主义者,其中不少人是从社民党转入该党的。1983年联邦人选中,绿党以5.6%得票率首次进入联邦议院,其选票主要是从社民党的潜在选民那里得到的。这引起了各个政党、特别是社民党的严重关注。此后,社民党也十分注意生态环境问题,不断提出各种改善人民生存环境的纲领,被人们称之为社民党纲领的“绿化”。社民党纲领的“绿化”是建立红——绿执政联盟的思想理论基础。社民党之所以这样做,一方面希望藉比寻求广人选民、特别是受绿党影响较多的选民的支持,另一方面也期待能和绿党找到共同语言,开展合作。与此同时,绿党也及时总结经验,调整政策,表示愿意和社民党接近。实践证明,社民党结盟政策的及时调整,为社民党在1998年和2002年两次大选后组阁治国,奠定了极其重要的组织基础。
 
(作者系欧洲所研究员)

   
发表时间:2005-06-15 文章出处:不详 责任编辑: 【返回首页】 【关闭窗口】
   
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