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印尼的腐败与执政党的更迭
文章作者:张洁 作者单位: 

    根据“透明国际”组织发表的“2003年度腐败指数”,在被统计的133个国家中,印尼名列第122位,是世界上腐败程度最严重的国家之一。无论是以威权统治著称的苏哈托政府,还是处于民主化转型时期的梅加瓦蒂政府,都无法有效地控制和治理国内的腐败问题。本文以苏哈托的下台为分水岭,分两个阶段对印尼的腐败问题进行比较研究。

一、苏哈托的统治与腐败在印尼的发展

    虽然就腐败在印尼产生的时间,学者们存在不同的观点,但是可以统一的看法是,在苏哈托长达30多年的统治中,腐败一直在发展。那么,为什么在腐败不断蔓延的情况下,苏哈托还能够维持30多年统治,并且保持了经济相对快速稳定的增长?关于这个问题,首先离不开对苏哈托时期印尼政治体制的研究。
    (一)苏哈托政府的基本特征
    苏哈托于1965年开始在印尼执政,在实行威权统治的同时,以发展经济作为政府的首要任务。这一基本特征确保了其在印尼的长期统治,但也为腐败在印尼的泛滥猖獗创造了条件。1966年,苏哈托宣布印尼进入“新秩序”时期,所谓“新秩序”,实质上是建立完全的军人统治,依靠武装部队来控制国家。苏哈托政府长期以保持政治稳定和经济发展为目标,力求通过高度的中央集权确保政治稳定,为全面进行经济建设创造条件,这是实现其长期统治的重要保障。苏哈托政府重视经济发展,把经济建设放在首要地位,依靠专家治国,实施工业化的经济发展战略,推行资本主义自由市场经济政策,促进印尼经济迅速、全面的发展。
    (二)发展与腐败共存
    “权力导致腐败,绝对的权力绝对导致腐败”。这种权力的高度集中在印尼表现为:集中于苏哈托及其家族以及军队手中,并且缺乏相应的在立法和司法领域的监督。从地方和中央关系来看,权力高度集中于中央。这些因素都导致了腐败在印尼的泛滥。那么,为什么经济快速增长和腐败不断蔓延能够在印尼共存呢?我们认为,在一定时期内,苏哈托政府的基本特征虽然为腐败的滋生和蔓延提供了沃土,但又使腐败对印尼经济的影响有限,从而使苏哈托政府能够通过在经济领域取得的成就,保证和维持了在印尼长期执政的地位。
    (三)腐败与苏哈托统治的结束
    1997年金融危机的爆发直接导致了苏哈托政府的下台,这是诸多政治、经济、社会和民族矛盾长期积累的结果,其中,腐败是一个重要的因素。
    第一,从民众要求苏哈托下台的要求中可以看出,腐败是引起社会不满的主要因素。
    第二,印尼经济危机本身也是腐败的严重后果之一。本国金融体制的问题是引起印尼金融危机的重要原因,如银行的不良运作,大量呆账死账的产生等。而这些问题,都与腐败相关。
    第三,在处理危机的过程中,个人的私利直接影响了苏哈托政府的决策。为了保护家族和裙带关系的私利,苏哈托不愿与国际货币组织进行合作。在印尼金融爆发后,苏哈托最初愿意接受国际货币组织的帮助,但是作为合作的条件,国际货币组织要求苏哈托实施关闭其家族经营的银行等金融机构,取消某些特许经营权等内容的改革措施。面对这样的要求,苏哈托政府出尔反尔,致使投资者失去信心,导致经济持续恶化。

二、后苏哈托时代的腐败问题

    腐败是导致苏哈托政府下台的重要原因,也是其留给继任者的重要“遗产”, 在后苏哈托时代,腐败问题进一步泛滥,成为印尼经济发展的主要障碍,而反腐败则成为后来历届印尼政府的主要任务和执政能力的“试金石”。
    由于瓦希德政府执政的时间较短,而苏西洛政府又刚刚继任,因此,本文将以梅加瓦蒂政府为例,研究在民主化转型时期印尼腐败问题的变化,以及梅加瓦蒂政府反腐失败的主要原因。
    随着苏哈托的下台,印尼进入了民主化转型时期,主要表现为:多党制的出现,总统由直接选举产生,非中央集权化进程开始,军队职能非政治化等,这些变化对印尼的反腐败具有重要的影响。
    在苏哈托时代,梅加瓦蒂就开始了民主斗争,在民众中享有较高的威信。1999年的大选中,梅加瓦蒂领导的民主斗争党成为了第一大党,获得国会31% 的席位,人民协商会议27%的席位。但是由于当时激烈的党派斗争,梅加瓦蒂未能执政,直到2001年才以副总统的身份继任总统,执政将近3年。2004年4月,民主斗争党在议会选举中受挫,得票率从1999年的33.7%下降到18.5%。而梅加瓦蒂个人则在2004年的总统大选中败给了苏西洛,结束了其执政地位。
    与苏哈托政府明显不同,梅加瓦蒂领导的民主斗争党在政府中无法占据绝对优势地位。在组阁时,梅加瓦蒂尽量照顾各政党的利益,支持她出任总统的政党按照人协中议员人数的多少得到了相应比例的部长职位,从而实现了主要政党间的平衡与妥协,缓解了政党间的矛盾。但政党间的相互牵制,也对梅加瓦蒂的反腐构成了一定的牵制。在梅加瓦蒂执政期间,印尼的政治经济状况没有根本的改变,普遍认为其执政能力较差,而反腐的失败也成为其主要“罪状”之一和其下台的重要原因。
    反腐不力是梅加瓦蒂下台的重要原因,而反腐的失败主要表现在两方面:一是原有的腐败问题没有得到遏制和解决;二是腐败问题进一步恶化,低层的腐败问题层出不穷,并严重影响了印尼经济的恢复。
    普遍期望政权的非集权化会有利于腐败的消除,但事实上,非集权化可能在总体上使腐败问题进一步恶化,并且在一些地区使腐败更加严重。而同时由于制度的缺失,使得腐败没有监控,处于了自由化状态。               
    例如,在印尼,随着非集权化的进行,地方政府的权力得以扩大,许多省份开始设立名目繁多的条例增加税收,通过实行地方垄断强征高额贿赂。从腐败的类型来看,这种腐败问题仍是以制度性腐败为主,腐败的主体则从过去的高层腐败(以苏哈托家族及其亲信、军人集团为主)向较低的层次(以地方政府和官员为主)转移,但仍然是通过交换公共权力,满足个人或小团体的私利。
    造成腐败进一步泛滥有多种原因:
    (1)地方权力的扩大与制度的缺失。实施地方分权后,印尼中央政府扩大了各省自治和控制本地财富的权力,赋予各省在农业、能源、工业、商贸、管理教育、卫生、交通政策以及批准投资等方面更多的自主权,中央政府只继续负责国防、货币政策、外交和司法权。在地方政府权力增加的同时,没有建立相应的监督机制。
    (2)就腐败和财政安排的潜在联系来看,在非集权化进行的前后时期,来自税收收入和可支配资源都无法支付最低水平的公共服务部门。因此地方行政官员需要寻求其他形式的收入。1999年后,印尼中央政府对中央与地方的财政收入进行了重新分配,使地区可享有更大比例的全国税收收入。尽管如此,由于经济的恶化,使得地方税收和财政匮乏,因而地方官员开始设置名目繁多的制度收取贿赂,而这些贿赂所得则转化为对当地政府机构低收入的弥补。
    (3)在非集权化的同时,由于地方政府能力的欠缺,对腐败的预防与治理缺乏效果。1999年后,印尼中央给予地方对本地区的政治、经济、社会等方面更多的管理权。而在多数情况下,地方政府处理这些职责的能力较差,更无法形成有效的监督机制。
    腐败的猖獗使投资者望而却步,甚至抽身而退,直接阻碍了印尼经济的恢复。据报道,外国直接投资从90年代中期的399亿美元,跌落到了2003年的不到100亿美元。反腐败不力和无法恢复经济,使民众对梅加瓦蒂政府的执政能力十分不满,成为其竞选失利的重要原因。
    客观地说,后苏哈托时期的各届政府在反腐方面也采取了一些措施,包括设立机构、颁布法律法规等等。从1999年开始,先后有三个重要的反腐法案颁布,包括1999年《根除贪污犯罪法》、2002年《根除洗钱》和2002年关于建立 《根除腐败委员会》的法案。在机构设置方面,根除腐败委员会从1999年开始筹备,到2003年成立。但正如有关学者所指出,根除腐败有赖于法律制度的建设,更有赖于政府实施的决心和相关措施的保证。
    造成梅加瓦蒂政府反腐不力的因素有很多:
    首先,梅加瓦蒂政府对原有腐败问题的处理缺乏决心和力度。在探讨治理腐败的途径时,“抓大鱼”往往被认为是短时间内树立民众的反腐信念,对腐败活动有警示效果。但是如果“抓鱼”的方法不当或是对“大鱼”进行“放生”,则会起到适得其反的效果,而梅加瓦蒂政府对于苏哈托之子托米和专业集团党主席阿巴丹戎腐败案件的处理,就使民众和各界对其反腐决心和执政能力大大表示质疑。
    其次,权力的分散与法律制度的缺失。正如缪尔达尔所指出的,在反腐败问题上,发展中国家在初始条件上与发达国家有根本区别。在政府活动降低到最低限度期间,欧洲国家就达到了政治和行政管理的相对完善。当国家又大规模地干预经济时,它已经有了政治和行政管理制度,其高质量只需要保护和维持。而在印尼这样的发展中国家,非中央集权必须有相应的地方民主化和市民社会的建立才能够防止腐败的发生。如果在制度缺失的情况下,缺乏有效的监督,腐败就可能破坏人们对民主及市场经济改革的支持。因而,尽管直选总统的顺利进行被认为是印尼政治民主化顺利完成的重要标志,但是,从目前来看,一个开放的政治体制对于目前的印尼经济来说将是一个障碍。因为目前的政治民主化恶化了印尼的反腐环境。地方权力得到了扩大,而相应的法律制度处于缺失状态,这就为腐败提供了良好的发展环境,而中央政府权威的丧失、社会信任的危机,造成了无力遏制和治理腐败问题的局面。
 
(作者系亚太所助理研究员)

   
发表时间:2005-06-25 文章出处:不详 责任编辑: 【返回首页】 【关闭窗口】
   
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