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社保模式与社会和谐——英法社会不稳定因素探源及其对我国社保改革的启示
文章作者:郑秉文 作者单位:中国社科院拉丁美洲研究所 

第一部分:英法大罢工与社保模式

    一、引子:问题的提出
    2006年3月,新闻媒体对英国和法国同时发生的大罢工做了大量的报道,引起了读者的广泛关注。英法两国这次大规模的游行示威与大罢工行动有两个最大的特点:一是在时间上像是事先约定好了,都发生在同一个时间,高潮都是3月28日。二是他们均由社保制度改革引起,直接导火索都是由于改革法案的颁布而引发。
    也许人们会注意到这样一个奇怪的现象:欧洲几乎年年都发生类似的街头政治,每次规模庞大的运动都多少与社保制度改革有关,甚至直接由社保改革导致,这次英法大罢工就是由社保改革直接导致的;人们还发现,欧洲的社保改革几乎最终都以政府的妥协退让而告终,尽管政府开始时信誓旦旦,声称决不妥协;于是,人们会逐渐总结出这样一个规律:政府发布社保改革的方案→群众示威游行表示抗议→政府表示不退让→社会举行大罢工→谈判升级→罢工升级→政府退让妥协或折中→告一段落。每隔几年就要出现这样一个循环,每个循环几乎都是遵循着这个规律,都是出现这个结局。人们会问:为什么欧洲每次社保改革都会陷入这个循环并导致这样一个相同的结局?从1990年代开始算起,欧洲的社保改革每每必定引发一场社会运动甚至是一场骚乱和社会动荡?而同样是从1990年代开始,美国克林顿政府时期就已开始进行社保改革,幅度也不小,也涉及到了千家万户,例如,一个最典型的例子是,美国1996年将《未成年子女家庭援助》(简称AFDC)改为《困难家庭临时援助》(TANF)时过渡非常平稳,早在1995年进行的两次民意调查中可以看出,改革的社会支持率非常高,改革受到了普遍的理解,70%的人认为“人们会通过长期依赖和不尽全力摆脱等方式滥用这一福利”。于是,为了减少国家巨大的财政压力,美国政府1996年顺利地以TANF取代了实行了60多年的AFDC,没有发生任何社会动荡。
    人们不禁会问,欧美都在进行社保制度改革,但却为什么在美国就几乎没听到过由于社保改革而引发什么大游行与大罢工,为什么在欧洲一改革就动荡,一动荡就退让,改革难以进行下去?
    本文试图从两种不同的福利模式里去寻找一些有说服力的深层原因,进而能够为我国的社保制度模式的选择带来一些值得思考的启示。
    二、英国此次大罢工的经过与导火索
    2006年3月28日,英国十一大工会在全国各地组织了一次有150万地方市政员工参加的24小时大罢工,他们走上街头举行示威游行,抗议政府提高退休年龄的计划。这是英国自1926年大罢工以来规模最大的一次全国性罢工。英格兰、苏格兰、威尔士和北爱尔兰的公共服务当天都受到了极大影响,全国多所学校、图书馆和体育中心关闭,交通、垃圾清洁服务和殓葬服务部门也受到影响;参与罢工的工人包括文娱中心员工、学校员工、垃圾收集员、房屋管理员、幼儿园护士、青少年及社区工作人员、旅游服务职员、护工、慈善机构工作人员、呼叫中心、环保机构和房屋协会工作人员,从而造成全国不少地方学校和旅游点关闭,公交地铁停运,隧道关闭,校车取消,英国北部的交通大乱,爱尔兰北部的火车和公车都停驶。1926年以来的这次大罢工甚至将美国前总统克林顿与英国财政部长布朗预定会面的行程打乱,在国际、国内造成重大的影响。
    导致这场大罢工的直接原因是布莱尔政府拟撤消被俗称为“85条例”(Rule 85)的退休规定;这个规定是个计算参加《地方政府养老金计划》即“LGPS计划”的地方公职人员养老金待遇的一个公式,其含义是:
    获取全额养老的资格=退休时的年龄+加入“LGPS计划”的工龄=至少85年
    就是说,地方市政职员的年龄和服务年期相加必须达到85年时方可在60岁退休时获取全额养老金。“85年条例”还规定,如果雇员由于生病等原因退休,他还可享受“85年条例”的规定领取全额养老金;“85年规定”既不是“LGPS计划”规定的一个退休条件,也不是一个待遇权利,而只是一个检验标准( test):提前退休也是可以的,但养老金标准要根据具体年限而有所减少。而英国政府拟议中的改革方案是将这个退休年龄提高到65岁。按照这个标准,以目前地方市议会普通职员平均退休金是年均4000英镑来计算的话(妇女每周31英镑),对英国地方公共部门众多的低收入职员来说,例如对学校伙食监督员和辅导员来说,与以前相比,他们在60岁退休时将失去四分之一养老金。这个新规定将于2006年10月开始实施。
    工会提出的要求是不该提高地方公职人员的领取养老金的资格条件,还应维持在60岁。但有关政府官员给出的答案是,养老金制度已经出现危机,进行这项改革之后,全国将节省2%的岁入。
    自1926年总罢工以来,英国的工人运动与社会保障制度演进的互动历史基本可以分为三个阶段:第一个阶段是1946年以前,1946年英国工党政府根据贝弗里奇报告进行社会保障立法,宣布她是世界上第一个成功地建立了福利的国家,这20年是英国福利制度酝酿的阶段,国家基本处于战争恢复(第一次世界大战)和陷入战争泥潭之中,工人无暇为福利而采取独立的运动;第二个阶段是1946年至1986年,这40年基本可以分为两个时期,即前20年是英国福利和福利制度发展的黄金时期和鼎盛时期,福利制度得到了全面发展,成为福利国家的一个样板和策源地,带动了许多欧洲国家予以效法,而后20年则逐渐进入困难时期,高福利承诺给国家财政带来了较大的财务负担,开始进入改革阶段,尤其是1973年石油危机之后,“1975年社保法”便是一个重要的改革成果,进而导致了1979年撒切尔夫人上台以后开始了激烈的福利制度改革。在这个阶段,工会组织在改革问题上总体上看是配合政府的;第三个阶段是1986年至2006年,其标志是“1986年社保法”的诞生,它引入了个人养老金计划和“协议退出”职业养老金计划,启动了社会养老责任从公共部门转向私人部门的进程,具有历史性的转折意义,是撒切尔改革的一个重要成果。在这20年间,改革进程基本稳定,虽然私人部门的养老金利益不断受到改革的冲击,但由于私人部门各个工会组织之间观点各异,难以形成一个声音,所以,工运在80年的历史中是处于最低潮的。
    3月28日的工人大罢工很可能是个象征,它标志着英国工运的再度兴起和对福利改革的最大的反弹,甚至标志着英国社保改革和工人运动进入第四个阶段,即改革深入到公共部门的阶段。为什么这次大罢工在80年来尤其是近40年来工运低潮中成为一次最大的全国性罢工行动并很可能成为一个标志?这是因为英国社会保障制度改革已经开始触动到地方政府的公务人员。如果说在以往的20年里英国的改革主要是在私人部门即主要是针对企业工人的话,那么,这次改革的对象主要是针对地方公共部门的,革命要革到自己头上了。
    从网上BBS留言讨论的情况来看,网民的观点针锋相对,争论非常激烈,基本有三:一是对工会组织的罢工行动表示非常的感谢,极力称赞工会的“伟大行动”,例如,有网民说,“如果你对那天共产主义者举行的团结行动不信任的话,你还能信任谁呢?”还有网民说,这是对法国行动的一个重要回应,你们都哪里去了?第二种观点是反对罢工,认为,这次大罢工“很可能是晚期资本主义的一个特征,那就是有些罢工行动侵蚀了阶级团结,而不是促进阶级团结”;第三种观点是采取中间的态度,认为“你们参加罢工应该是为了什么,而不是反对什么。”还有网民说,“网民没有时间什么都管,不管它有多么重要。”
    三、法国这次大罢工的经过与导火索
    为了摆脱高失业率的困扰,法国国会通过了一系列就业改革措施,2006年1月16日通过的《首次雇佣合同法》(CPE)就是其中的一项,该法案规定,法国20人以上规模的企业在雇佣年龄不满26岁的年轻雇员时,可以在头两年内随时解雇工人而无需说明理由。《首次雇佣合同法》的目的是解除企业主招工时的顾虑,鼓励企业大胆雇佣新人和多招工,增强企业雇佣制度的灵活性,以增加就业,降低法国青年远远超过社会平均水平的失业率。
    《首次雇佣合同法》在全法的高校和工会中引起了强烈震动,法国大中学校学生对其中“允许随意解雇”的条款强烈反对,担心企业员工福利受损,愤怒地将此合同称为《首次被解雇合同法》、“用过即扔的手纸”,要求政府撤回法案,并认为,法案反应的年龄歧视等问题,严重违反了现行的《民法》和《劳动法》,这是对基本权利的践踏。
    3月7日,由全法近40所大学在校生和大部分工会发出联合总动员后,进行了旨在抗议《首次雇用合同法》的百万人大游行。警方出动大批警力,将位于巴黎中心的法国最古老和著名的索邦大学里的罢课学生强行驱散,引得舆论一片哗然。学生组织声称接下来的几个星期内将组织更大规模的抗议活动。
    3月28日,法国各地爆发了大规模示威游行,交通和运输业工会率先罢工,1/3的国内和国际航班被迫取消,近一半地铁、1/3公共汽车和1/4的地区间高速铁路停运,法国各地交通呈现半瘫痪状态。教师、医护人员和媒体工作者也纷纷跟进,全法84所大学中有64所被迫全面或局部停课;《世界报》、《解放报》、《费加罗报》等部分全国发行的主流传媒28日停发一期,法国最主要的新闻电台、国营的法国新闻电台只有音乐播出。抗议活动势头不下2003年的全国养老问题大罢工,许多城市的罢工更是二、三十年来前所未有。为了稳定局势并驱散人群,法国当天共派出约4000名警察上街维持治安,防暴警察向闹事人群投放催泪弹,并使用了警棍、橡皮子弹和水枪。据不完全统计,当天共有800多人被逮捕,50多人受伤。罢工人数超过300万,范围覆盖全法200多城镇,示威活动高达200多起。
    在强大的反对压力面前,原本立场强硬的总理德维尔潘不得不做出让步,再三向工会发出谈判邀请,希拉克总统虽然在3月31日晚向全国发表电视讲话,《首次雇用合同法》正式颁布,但宣布法案暂时不生效,而是必须先通过一项修正案,对两处重要内容进行修改:一是将“最初2年”雇用期缩短为1年,二是被解雇者有权要求企业说明解雇理由。
    但工会拒绝德维尔潘的谈判邀请,反对任何折衷修正方案,坚持废除此项改革方案。工会人士称,“只有一种解决途径,那就是废除此项改革方案,在与政府展开对话前,政府必须首先冻结《首次雇佣合同法》的实施,不满足这个条件,我们什么都不干。”
    希拉克总统的妥协立场也没有令学生和工会满意。法国议会第三大党、法兰西民主联盟主席弗朗索瓦•贝鲁说:“就我所知,这是历史上首次出现这样的事,一项法案被颁布,但又不能生效。”
    在街头政治的强大压力下,总统希拉克与总理德维尔潘不得不全面妥协,4月12日法国国民议会以151票赞成93票反对的投票结果通过了一项旨在帮助青年人就业的新法案,新法案的诞生意味着《首次雇佣合同法》正式流产。新法案规定,为了鼓励企业大胆雇佣年轻人,向长期雇佣16至25岁低学历、居住在敏感社区或签署“融入社会生活合同”的年轻人的雇主提供经济补助,补助金额为第一年每人每月400欧元,第二年每人每月200欧元。
    英国大罢工与法国的社会动荡遥相呼应,它们都与社保制度的改革有关:英国是老年人为了退休收入的资格问题,法国则是青年人为了上班就业的条件问题。但是,他们之间的原因却大相径庭,这两个国家的政治结构和社会结构乃至文化法律传统都大路朝天,各走一边。这两个国家社保改革中出现的麻烦向我们昭示了一种深层的启示。
    四、两个社保制度模式的基本特征
    在学术界,世界上的社保制度模式或说福利制度模式可以分为好多种,有三种论和四种论。这里为了说明一些问题,把他们简化成两种,即欧洲大陆模式的和英美模式。这两类模式之间存在许多差别,特征各有千秋。归纳成两点:
    第一,在市场和国家的作用方面,“大陆模式”较多地强调国家的作用,政府发挥主导性的作用,也被称为“普救型模式”,国家干预较多,力度较大,劳动力市场弹性较小,公共部门的规模较大,作用比较突出。而在“英美模式”里,国家的作用有限,市场发挥比较重要的作用,家庭的保障作用也占有重要地位,政府在必要的时候起到一种补救的功能,所以,也称之为“补救型模式”,就是说,在市场作用不明显的地方和时候,政府发挥某种“补救的作用”。
    第二,在国家、企业主和工会三者之间的合作方面,大陆模式显得十分的突出,国家发挥作用的时候是通过三方之间的谈判与合作的形式完成的,所以,也被称之为三方伙伴合作主义或合作主义。虽然在西方发达国家,三方谈判的机制几乎在所有的国家都存在,但意义却有一定的区别:在大陆模式里,它意味着社保模式是基于三方合作伙伴之间的架构之下运作的,任何一个福利措施的出台,均需与另外两方达成一致,取得共识。在社保制度运行制度中,从个人缴费的征收归集和保管投资,到津贴给付的发放计算和统筹核算,均以行业基金为主体,而行业基金由各方代表构成,工会代表是有很大发言权的,可以说,行业基金制度是这个社会保障制度的主体,从某种意义上说,是工人赖以生存的“家”。因此,在三方合作的架构中,工会具有举足轻重的地位,国家只是在各个基金上报预算之后列入国家预算之内而已,钱在基金里,“国家”只体现在会计账面上,甚至法国在2000年之前就连财政预算也不纳入。所以,从财政意义上说,国家能管的只是亏,不是盈。
    而在英美模式里,由于是国家层面的大收大支,从资金归集上解到津贴发放,国家是一个口子管到底的,是大一统的,就是通常说的三个U,即统一缴费标准,统一津贴给付,统一机构管理,国家管收,国家管支,收支两条线,即国家范围的统筹水平,资金在中央政府的管控之中。这样,虽然在社会合作机制上也存在着三方合作伙伴机制,但由于实行国家层面的大收大支,行业和企业的工会没有什么作用可言,三方合作的层次较低,大多维持在企业的水平上,集体协商的内容主要不是基本社会保障的内容,因为基本社保这一块是全国性的一个政策。
    上述两个特征只是对这两个社保模式最典型特征的抽象和简化。这里涉及到两个模式典型样板国家的问题。英国在二战之前与欧洲大陆模式一样,1944年采取了贝弗里奇报告的模式即宣布了建立福利国家,即三个U的普享型模式。但后来由于种种原因在1950-1970年代中,诸多改革开始偏向德国模式即俾斯麦式,1980年代撒切尔革命时又开始回归,向贝弗里奇的普享型的方向改革。英国的学者也是将自己的模式与欧洲大陆模式区别开来。其他操英语的主要国家如加拿大、澳大利亚、新西兰等虽存在一些差异性,但总体来说均属这个模式。但是,最具补救型英美模式特点的应属美国,本文中论述时常以美国为典型样本。所以,当人们将之称为盎格鲁-撒克逊模式的时候,常常有学者就直接称之为盎格鲁-美利坚模式。
    欧洲大陆模式最典型的样本应属德国,即俾斯麦创造的模式,所以也有人称莱茵模式。正如英美模式各国中也存在着差异性那样,在大陆模式中也不尽相同。一般来说北欧国家更偏向于英国模式。即使在典型的德国和法国之间,他们也存在着很大的差异性。尽管一般来说在研究中人们常将德国作为大陆模式的一个典范,但本文由于研究的主要是法国,所以这里主要以法国为样板来分析欧洲模式。

    第二部分:不同的社保模式是导致罢工的原因之一

    五、欧洲模式中碎片化的社保制度导致改革十分艰难
    所谓欧洲社保制度碎片化是指由于历史上遗留下来的以行业工会的吉尔特(gilt)互助会为特征的职业保险基本没有受到触动,所以,成千上百个行业计划条块分割,待遇不一,劳动力难以流动。由于保险基金的割据管理和封闭运行,工人工会发挥着较大的作用。于是,私人部门社保制度的改革如果没有工会的参与和认可,改革就将遇到阻力。但是工会作为代表工人利益的独立团体,受到法律保护的罢工是法国等大陆国家的一个基本权利,任何受到利益触动的改革必将要先在谈判桌上达成一致,否则就要走向街头。这个逻辑悖论是,如果先行谈判,就将旷日持久;如果先行立法,就将欲速则不达。一个工会代表一个群体,任何一个改革都不能触犯某个群体的利益,否则,工会就要出来说话。北欧三国的改革力度较大,虽然被称为福利橱窗的北欧国家包袱沉重,但改革进展比较顺利。这是因为,三国版图较小,工会利益比较集中,工会参与协商的层次比较高,几乎都能代表这个行业利益,代表性很高,谈判的交易费用比较低,只要几大工会与政府谈妥了,改革的方案就“搞定”了,所以,北欧很少有社保改革引发社会震荡的现象发生。
    人们也会同样发现一个有趣的现象:德国同属欧洲模式,是俾斯麦式社保制度的鼻祖,但为什么相比之下德国就较少出现社保改革引发罢工的现象呢?在这方面,恐怕德法之间的历史文化传统有关,可能有两点区别:一个是德国人强调合作,法国人强调个性。众所周知,企业的共同决策是德国企业管理的一个特点,劳资之间的配合与协商是德国企业制度和社保制度的一个重要特色;而法国则不同,个性张扬、特立独行与罗曼蒂克始终是法国人的一个风格;春季休息,夏季度假,秋季罢工,冬季过节(圣诞),这是对许多普通法国人社会生活特点的一个侧面描述。第二个是德国强调纪律与程序,法国崇拜自由。无论是战前还是战后,德国人集体精神、遵守纪律和循规蹈矩始终是德国得以战胜欧洲的一个法宝;而法国则不然,暴力革命的历史传统思想影响深远,斗争精神始终是法国人的一个性格特征,崇尚自由历来是法国人的追求。在劳资关系方面,德法两国这种浑然不同的民族特性表现得淋漓尽致,并铸就社保制度的不同特征。
    如同欧洲普享型模式里英法之间略有差异那样,英美补救型模式也可细化下去,甚至区别较大。美国的罢工就少于英国,尤其是全国性的大规模游行示威就比较少。这有美英两国地理方面的差异性,如美国地大物博,工人居住分散,居住在郊区的相当多,组织罢工存在一些客观障碍;也有产业结构方面的原因,或者说企业管理方面的原因,例如几乎所有企业都是过度管理,白领的管理阶层比较发达,管制比较严格,尤其是人力资源方面的管理比较发达,而欧洲政府的人力资源管理和职业介绍服务中心比较发达,公共部门比较发达,原本在美国需要企业来承担的这些企业高层的人力资源服务管理,在欧洲就基本由公共部门代替了,所以,美国企业对工人的控制能力要远远大于欧洲的企业控制力度。但是,欧洲公共部门的权力机关主要是服务型的,是积极劳动力政策提供的功能,而不是控制型的。
    上述欧美之间三方合作伙伴的强度存在着较大的区别,尤其是碎片化问题,这是欧美之间福利制度和社会保障制度之间最大的区别。美国的中介机构比较发达,如律师会计等自由职业的比重较大,工会的活动主要体现在影响立法的层面上和院外集团的影响力上;就是说,美国工会在社保制度改革上发挥的作用较多地体现在谈判桌上,而欧洲模式则较多地表现在街头上,即美国的社保改革辩论主要发生在议会,而欧洲则主要发生在政府与其他两方的对话与协调上。
    英美模式中大一统的社保制度是掌握在中央政府的手里,而欧洲模式里主要则掌握在行业基金计划里,呈现出强烈的碎片化现象,而这些计划在相当的程度上是由工会背后控制的。在美国模式的合作主义社保制度架构中,全国性的大一统制度下,任何群体都没有自己的独立利益。发言权比较小。
     六、欧洲普救型社保模式便携性较差,导致失业率较高
    欧美不同社保制度模式具有不同的便携性,对劳动力流动的影响是截然不同的,进而对产业结构和就业路径产生极大的影响,最终表现在就业率上形成了巨大的反差。于是,失业与就业一致是欧洲国家棘手难题,经常导致罢工与动荡,而美国则成为一个就业的大机器,由就业问题导致的社会问题就比较少。
    美国是大一统的制度,社保制度便携性要比欧洲好得多,便于劳动力的全国性流动,比如,不管在全美哪个州工作,尽管各州有很多立法权,但在基本社保方面全美只有一个制度,一个待遇公式,一个缴费率,只要具有完整的缴费记录,就具有完全的便携性,待遇支付由联邦政府统一支付;在医疗方面,美国没有面向全体国民的统一保障制度,只有两个针对老年人和穷人的单独计划,经济活动人口主要靠市场上购买商业医疗保险,而这种保险也具有完全的流动性,可以在全美的任何一个州跳槽转换工作;工伤和残疾保险含在基本养老保险里面,所以,也具有完全的流动性和便携性。这样的社保制度下,全国范围的劳动力流动没有任何障碍,甚至是劳动力流动的一个重要保证,在某种程度上是成为促进劳动力在全国范围流动的一个“权利保障”,与欧洲相比,这种流畅的流动性体现了更好的“人权保障”。
    欧洲的情况就大不一样了。早期行业性的保险制度特征是与职业、职务与工资水平挂钩的,与本行业的保险基金的营运机制和金库挂钩,他们之间差别较大,一个人的福利待遇在相当程度上取决于你在什么“单位”工作,因为几乎每个行业的保险计划都独立运行,单独核算,除了基本养老以外,许多国家还包括医疗、工伤、生育等其他保险。所以,跳槽就意味着丢失了原来的福利待遇,这就严重地影响了企业之间、行业之间和部门之间劳动力的正常流动。法国就是典型的一个案例国家,据统计,法国社保制度是由大约1500多个计划组成的。可能也正是由于这个原因,家族式企业比较多,一干就是几代人,许多名牌得以代代相传,驰名世界。
    劳动力流动受到限制必将影响全国大市场的形成,影响人才的流动,进而影响产业结构的升级和转换,从而影响产业结构的调整和就业结构的调整,劳动力市场弹性较小,失业率居高不下,维持在两位数成为一种常态。较高的失业率成为就业市场改革的一个难点,进而成为社保制度改革的一个障碍。
    首先看朝阳产业,由于欧洲的传统产业结构比较发达,产业工人规模比较大,朝阳产业不如美国发达,吸纳就业人口方面就少了一大块;其次,导致欧洲市场中介机构不如美国发达,因为福利待遇较低,流入人才有限,如咨询业、律师会计业等,而只能依靠公共部门的相关职能或派生机构或说准公共机构予以替代,于是,数量和规模上都比美国要小得多,在就业方面就又少了一块;第三,欧洲低端产业不如美国发达,这方面比较明显,众所周知的是,欧洲的娱乐餐饮业不如美国发达,商业零售业也比美国逊色。而美国则不然,统一的社保制度不管你从事什么职业,其计算公式没有什么本质差别,低端就业机会的创造不受社保制度的影响,反而得到了保证,所以,即使拉美操西班牙文的移民和其他移民可能不会说英文,甚至目不识丁,但也比较容易找到一份价格很低廉的工作岗位,例如仅拉美裔移民就达4000万,其中非法移民达1100万。这些被称为草根阶层几乎都在垃圾岗位上工作。第四,高端岗位也存在差别。美国企业管理比较发达,高管人员岗位数量较多,所以,美国的白领数量也比欧洲的多。这样,美国在高端和低端两个方面的就业规模和容量就远远大于欧洲,一方面大量的低端垃圾岗位可以吸纳一部分人口,另一方面大型的知识密集型公司的骨干吸纳着全世界最好的知识精英,使美国成为外脑净流入国家。不管职业高低贵贱,在基本社保方面是没有歧视的,百万富翁与贫民的权利和待遇基本相同,受到基本上同样的社会保护。
    欧洲社保制度存在的较差的便携性在影响劳动力流动的同时,导致了严重的职业隔离现象,家庭式的、家族式的、行会式的社保制度特征使许多人一锤定终生,否则就很难再就业,对青年人来说,就业成为一个噩梦,他们当然对《首次雇佣合同法》产生反感与排斥心理。
    这样的社保制度进而导致一个非常令人惊奇的“锁定现象”:局内人与局外人相互隔离的局面。局内人就是已经获得工作岗位的群体,他们反对任何形式对己不利的改革,以保住他们的就业岗位;而对失业的局外人来说,由于政府给与相当优厚的失业待遇等原因,他们靠失业救济也可以生存下去,于是就形成了失业陷阱,始终存在着一个规模较大的自愿失业的群体。于是,对局内人来说,工资收入也难以提高,这是因为,局内人创造的财富要再分配局外人,虽然局部劳动生产率很高,但平均到全社会就不行了,等于是就业人口养活着数量相当客观的失业人口,这是战后以来欧洲失业率一直高于美国的一个基本原因,也是欧洲失业率几乎始终维持在两位数的基本原因。这两部分人各得其所,任何改革都是对这个“均衡”现状的一种破坏。
    所以,欧美之间社保制度的差异性不能说不是导致欧洲罢工较多和美国罢工较少的一个间接原因。法国这次青年人罢工的根本原因其实就是就业危机尤其是青年就业危机导致的结果。
    七、欧洲普救型模式中公务员改革是一个阻力,而美国补救模式中公务员则是一个动力
    在欧洲普救型模式里,公共部门和私人部门之间的基本社保待遇是不一样的,由于历史的原因,公务员享有一些特权,待遇较好。在改革的进程中,几乎所有国家都遇到了这样的困难:当改革深入到一定程度和进行到一定阶段时,私人部门就会攀比公共部门,最高决策层就不得不对公共部门进行一定的渐进式改革,作为代价以换取私人部门的支持。但是,欧洲许多国家的案例证明,对公务员的改革遇到的阻力并不比私人部门的阻力小,2005年法国公务员法定退休年龄从37.5年延至40年的改革流产就是一个例证。英国这次大罢工也是政府公务人员制度改革待遇受损导致的。
    而典型的补救型模式中,公共部门与私人部门之间的基本保险制度是没有任何差异性的,他们享有同一个制度。由于英国历史遗产的结果,地方公共部门享有“85条例”的特权。这说明,与美国相比,英国的补救型社保模式还不是非常典型的。美国在这方面可以被称为是一个典型的补救型模式,联邦政府和地方政府公务员的基本社保待遇是一样的,这是第一支柱,全民适用;于是,在社保改革进程中,任何群体之间不存在相互攀比的问题,是“全国联动”的,要革命的话就革全体国民的命,因为全国的制度改革是一个步骤,一个待遇调整标准,不同群体之间在社保待遇上没有根本性的差异性和矛盾。
    第一支柱是保证社会整体结构基本稳定的一个底线。此外,美国社保制度的另一个重要特点是,不同的行业可以根据自己的经济实力参加自愿性的第二支柱即补充保险(在我国被称为企业年金),在我国,知名度最高的401(k)就是其中的一个。据统计,美国大约有一半的经济活动人口参加了企业自愿性保险,即覆盖率大约为50%。政府公务员也有自己的额外的第二支柱计划,这个补充保险的待遇很高,条件很好,甚至要远远好于基本保险的待遇。覆盖美国全体联邦公共部门文职(包括国会的雇员)与军职人员的是“TSP计划”即“节约储蓄计划”,覆盖所有铁路雇员的是“铁路养老基金”(RRF);这个第二支柱的收益率很好,以TSP养老基金为例,截至2003年底,其累计余额已高达1045亿美元,参加人数已超过310万人;投资回报率在1993-2002年之间年均不低于8%,替代率大约为150%,这意味着,如果一个联邦雇员的年薪是2.8万美元的话,退休之后仅TSP这项补充保险的收入就可达3.08万美元,超过了原来在职时的工资收入;如果再加上基本养老保险,就将超过4.2万元。
    美国地方政府公务员的第二支柱即企业年金的覆盖率几乎是100%的,并且收益率也非常好,覆盖的范围也非常广泛,包括州政府隶属的教师和消防队等所有工勤人员。在这样一个“锦上添花”(指额外的自愿性补充退休收入)制度下,不但革命永远也革不到他们自己的头上,而且,公务人员忠诚于国家,兢兢业业,勤勤恳恳,运转效率较高,成为国家机器的一个非常稳定的可靠保证,同时,也成为政府公务员廉洁奉公,较少腐败,提高政府社会公信力的一个可靠的经济基础和制度保证。由于失业率较低,其他群体对公务员几乎没有任何攀比,社会稳定。因此,美国公务员在历史上几乎没有什么全国性的由于社保改革而导致的罢工记录,他们对自己的工作岗位很满意,很满足,很珍惜,是国家机器的一颗稳定的螺丝钉。
    但在欧洲碎片式的制度框架里,独立而优厚的公务员社保计划自然成为众矢之的,成为改革的一个难点。当国家把碎片式的社保制度予以整合并普及和推进到政府部门的时候,这场革命就革到了自己的头上,这就是英国这次大罢工的直接导火索。在法国,公共部门的外延很大,包括公共企业,而几乎所有垄断型行业都是公共的与国有的,他们的社保待遇高于私人部门的待遇,公共部门改革一直是个令人头疼的烫手山芋,一改就遭到他们的反对,不改又背不起这个包袱。但是,哪怕是一个非常微小的改革措施都会遭到他们的极大反弹。
    八、补救型模式中注重弱势群体的救助及社会稳定
    在任何社会都有相对的弱势群体的存在,他们是社会的弱者,同时又是潜在的社会不稳定因素中的“强者”。社会保障制度如何保护这部分弱势群体以维持社会的有序与稳定,是检验这个制度可及性与有效性的一个重要标志。
    导致弱势群体从潜在不稳定因素演变成现实不稳定因素的一个最大外因是突发事件的发生和身体健康状况的恶化,社保制度将这部分人作为目标群体的特殊保护对象,就可使之成为化解矛盾的一个稳定器。一般来讲,所谓弱势群体主要是指穷人和老年人。
    在救助型模式中,美国为这两部分弱势群体制定了两个专门的制度。一个是专门针对穷人的制度,即“医疗救助保险”(Medicaid),由联邦政府和州政府联合举办,由州政府实施,两级政府的责任非常清晰,效率较高,适用的目标群体包括贫穷老年人、智力缺陷者、盲人和残疾人、单亲抚养的儿童及其父或母,例如,家庭收入3.4万美元以下的四口之家的18岁以下的孩子可以享受医疗救助。目前享受这个计划的人口大约是4000万。
    第二个是“老年医疗保险”(medicare),救助对象主要是65岁以上和缴费10年以上的老年人和残疾人,具体包括“住院医疗保险”和“补充医疗保险”,覆盖范围大约是4000万人左右。
    美国的工作人口没有全民统一的医疗保险计划,这个功能主要是由商业保险来解决的,而只有穷人和老年人才能通过上述两个保险计划享受国家的这个医疗待遇,这对保护弱势群体和化解社会矛盾,对维持老年人体面的生活水平,对老年收入来源的多元化等,都起到了重要作用,使潜在的不稳定因素转化为现实的稳定因素,所以,美国老年人与穷人这两个弱势群体较少成为街头游行示威的积极分子,作为一个群体,他们参与示威游行的记录很少,这是欧美之间的一个重要区别。在他们眼里,他们觉得其职业生涯的终生奔波在年老体弱时享受到了国家的特殊待遇,国家是负责任的,政府是讲信用的,并且,对于下一代人,他们感到自己很满足,因为工作的一代与他们以往的情况一样,没有医疗保险,他们正在奋斗着。老年人对制度的赞誉和支持对工作人口起到了很大的示范作用。
    除了上述两个特殊的医疗计划以外,美国还有几个针对弱势群体的救助计划。例如,一个是1996年实施的《困难家庭临时援助》(即TANF;1996年以前是《未成年子女家庭援助》即AFDC),主要是针对单亲母亲和未成年子女的;再例如,还有一个《附加社会保障收入》(SSI),主要针对那些患有器官疾病的残疾人和贫困老年人的项目,并且包括那些正在申请美国公民权和能够证明其属于“美利坚民族一份子”的人。
    此外,任何一个社会都存在一些“问题人口”,包括吸毒者、“不称职的父母”和“懒惰的母亲”等,其中包括那些“问题青年”。美国的社保制度为使这部分“问题人口”能够获取援助的资格,设立一些强制性的措施和自愿性的措施,努力改变自己的行为准则以满足上述救助政策的要求。
    事实上,补救型社保制度实施的主要是一种“目标定位”的救助方式,在全体国民享有一个“基本底线”的保障待遇以外,将有限资源通过几个特殊制度集中用于几个弱势群体的身上,从而编织了一个有效的社会安全网,从而可以赢得社会弱势群体的有力支持,为化解不稳定因素和促进社会稳定起到了相当的积极作用。
    对弱势群体的特殊关照,这是市场所不能发挥作用的地方,是市场失灵的地方,也是政府进行“目标定位”的对象群体,政府应当承担起责任来。所以,补救型社保制度的“目标定位”被认为是国家社保制度“赖以建立的基础”;美国从1935年立法《社会保障法案》以来就开始实施了《未成年子女家庭援助》等相关救助型的一些附加制度,在70多年的历史发展中,这种补救型的社保制度为保证美国政治制度稳定和经济制度繁荣发挥了较大的作用。战后以来,美国的社会稳定在相当程度上是在社保制度基础之上建立起来的。
    九、补救型模式中注重发挥市场的作用
    补救型制度除了注重国家承担对弱势群体的责任以外,还有一个重要的特点就是注重同时发挥市场的作用,尤其在工作人口的收入待遇方面,市场发挥的作用非常之大。这主要是指,在除了第一支柱的基本养老保险由国家财政担保之外,第二支柱即自愿性的企业年金制度主要靠市场的作用,而且回报率比较高,对老年收入的充足性和稳健性起到了重要的不可替代的作用。
    来自市场的福利待遇和退休收入对美国政治稳定和经济发展是至关重要的。
    对公共部门来说,前述联邦政府几百万公务人员全部被覆盖进来,国家没给一美元的转移支付,国家给予的只是较大的政策扶持,例如美国法律(《美国法典》第8403款)明确规定,联邦《节约储蓄计划》(TSP)的津贴给付是“在《社会保障法案》之外额外的给付”,不影响参加美国的基本养老保障(OASDI),还明确规定建立一个“联邦退休节约理事会”予以营运,“联邦退休节约理事会”专门为其设计了5个投资基金,完全投资于资本市场,这是该计划可以获得较好回报率的可靠保证和基本条件。
    在地方政府,几乎每个州都为其公务人员建立了第二支柱,其中有的已具备相当的规模,例如,建立于1932年的美国“加州公共雇员养老基金”(CalPERS)是目前美国最大的地方政府公共雇员养老基金和世界第三大养老基金,到2005年,其资产规模为1804亿美元,获2004年国际著名评级机构Fitch的AAA评级;它覆盖了加州、市、县政府雇员和学校的非教师雇员142万人,其中退休者40.3万人,在职职工为101.4万人。退休人员每月平均领取的这笔补充退休金为1670美元,收益率也比较好,1983年以来21年的年均收益率高达11.59%。
    在私人部门,平均每两个工人就有一个参加了补充保险,并成为工人退休收入的一个重要补充,截止到2004年,美国5400万个家庭中9200万人持有共同基金,60岁员工的平均退休账户余额为17万美元;美国家庭金融资产的构成中,有44.3%是证券/共同基金,而欧盟只有25.5%;美国存款仅为15.4%,而欧盟却高达30.5%;欧盟家庭金融资产相当于GDP的141%,而美国的则是GDP的223%;美国退休收入人均每年3.77万欧元,而欧盟国家只有1.81万欧元;
    如果把欧洲与美国之间的差异性进行比较的话,就会发现这样一个非常有趣的现象,即在第一支柱与第二支柱之间或说在国家提供与私人提供之间,存在着这样一个相关性:欧盟退休待遇水平稍低,其居民的存款额就稍高一些;但在美国,人们更倾向于持有风险较高的股票和投资基金,收益率较高,而欧盟则偏好风险较小的银行存款投资,收益率就低一些。导致这样一个差别的原因可能很多,但是,欧美之间投资收益率存在一定的差别,这也不能不说是一个原因。
    因此,在补救型这个制度中,穷人靠国家的地方多了一些,国家承担了较多的责任,因为他们是弱势群体,在市场上获得的收入与福利的能力有限;能人或工作人口获得的主要收入之一是来自于资本市场,所以,他们支持的是这个资本市场,间接支持的是这个经济制度和政治制度;对公共部门的公务员来说,他们的基本工薪收入来自于政府,但他们的退休收入相当一部分来自于资本市场,所以,他们既维护国家的基本制度,又离不开来自市场的退休收入。上述这三个群体对国家基本都采取支持的态度,对改革基本都持有同情的态度,因此,罢工和街头政治在补救型制度中就比普救型中要少。

    第三部分:对社保制度不同的经济学理解也是导致罢工的一个原因

    十、法国与“改革疲劳症”
    法国这次大罢工实际是对这个就业状况不满的一次发泄。那么长期以来导致青年人失业率如此之高的原因是什么?是劳动立法不健全,还是恰恰相反,市场缺乏弹性?法国颁布的新法案能够从根本上解决青年人的就业问题吗?
    在自由市场制度下,就业本应就像市场上买者与卖者之间发生的其它交易一样,应是互惠互利的,在谈判桌上他们的权利是平等的。但是,在任何制度下,国家都对劳动合同进行某些干预。没有政府干预的国家是不存在的。
    当然,在法国也存在着许许多多大量的制度规定的干预。但如果干预过度,对劳动力市场就会产生很大的扭曲作用,活力就要丧失,弹性就要殆尽,就会导致就业形势更加严峻,就业市场就会更加脆弱,建立于自由雇佣之上的市场经济制度就会受到挑战和阻碍。
    失业可能由两个原因导致:一是法律对劳动合同的限制,二是价格对市场的限制。
    这两种限制都会阻碍劳动力市场的正常出清状态。为什么法国失业率居高不下?欧盟曾对成员国建议说要对雇佣和解雇放松管制,工资定价要以市场供给为基础,因此要放松市场管制。但有多少成员国不将放松管制予以妖魔化呢,包括法国?
    否则,过多的劳动立法需要再行立法予以修改和废除才行。《首次雇佣合同法》显然属于后者。但是,请神容易送神难!送神的成本要远远大于请神的成本。为什么?
    因为几十年的习惯思维与制度惯性会误导人们对劳动合同本质的理解,尤其对青年人来说。在临时工作与长期工作、临时合同与长期合同之间,青年盼望的当然是后者,它们渴望的是永久就业,渴望成为局内人。劳动合同保护的既应是受雇人的权利,也应是劳动力市场的活力,不应偏废。每个法国青年人都知道,找工作是非常困难的,一旦找到了工作,他们就希望终生把有。这种追求应是导致这次罢工的主要原因之一。
    试想想,在一个人口不到6000万的国家,几十年来一直保持着上百万青年人的社会存量在寻找工作——尽管希望渺茫,他们能不陷于恐慌之中吗?“青年恐慌”必然导致“社会恐慌”。这次反对《首次雇佣合同法》的全国大罢工既是“青年恐慌”的表现,又是社会脆弱的结果,上几个月法国出现的震惊世界的“法国骚乱”说到底是“社会恐慌”导致的。大部分报章评论说社会骚乱是由移民政策失误和同化政策不利造成的,但实际那只是一个导火索而已,真正的深层原因是青年恐慌和社会恐慌造成的,是长期的就业政策和社保政策导致的结果。
    所以,解决青年人高失业率和青年恐慌的根本办法应该是改革;罢工不应该是改革引起的,而很可能是由于改革不深入造成的。
    美国马里兰大学曾作过一项民意调查,2006年1 月出版。从民调结果来看,法国与其他国家对自由市场制度的态度存在着较大的区别。这份调查选择了22个样本国家,在回答“自由市场经济是否是最好的制度”这一栏目时,只有法国这一个国家的回答是“不”;其中,对这个答案持肯定态度的,法国只有36%,而德国是65%,英国是66%,美国是71%,中国是74%。
    从这项民调结果来看,很显然,作为妥协结果的新法案实行的“青年人岗位补贴”显然应验了法国人对自由市场经济制度说“不”的结果。为什么?
    不论采取“就业补贴”的新法案是否符合市场经济制度的本质,但它是罢工之后妥协的结果。这次罢工暂时告一段落了,但新法案制定的“岗位补贴”导致的就业弹性问题和劳动力市场扭曲问题是加深了还是减轻了?它为下一轮街头政治的爆发是埋下了伏笔还是解决了问题?这样的循环是否是“改革疲劳症”的一个典型表现?

    十一、法国经济学与街头政治
    法国政府官员和分析家对法国这次大罢工的看法和评价莫衷一是,但相当一部分媒体对其评价非常悲观,认为法国改革已严重受挫。例如,2006年4月11日法国《论坛报》发表文章说,这场骚乱的牺牲品不仅是《首次雇佣合同法》和总理德维尔潘,一起陪葬的还有法国的改革。同一天的法国《十字架报》在头版发表社论,对法国的改革前途充满了悲怅与犹豫。
    国际媒体的评价也存在着较大的分歧。在那些补救型模式国家的眼里,例如许多美国人看来,他们对法国这次大罢工感到非常迷惑不解,纷纷从不同的角度分析这场撼动了法国的大罢工。这里举一个例子,2006年4月9日的《国际先驱论坛报》刊登了一篇文章,从“经济学教学的原因”这个独特的视角分析了法国频繁发生罢工的深层原因。
    在取代《首次雇佣合同法》的新法案出台以后,法国财长布莱东伤感地叹到:“我们这个国家没有经济文化啊”。
    法国财长的这个感叹不是没有道理的。在许多法国人看来,国家立法通过的任何有利于雇主的措施,其结果必然要伤害雇员的利益;公司与工人之间是天敌,所以,那只“看不见的手”不是市场,而是国家,国家的作用就是驯服公司,保护工人;它的第二个作用就是运用公共支出来统治经济增长。该报列举了这样一个例证:法国的一位高中经济学教师说,“在法国,我们经常把公司尤其是跨国公司看作是雇主与管理之间的永久冲突”。这位女教师说,这种把雇主与雇员之间发生的无休止的对抗与斗争的观点,可以作为解释刚发生的持续了两个月的反对新劳工法的一个方面。
    法国财长的这个感叹是有根据的。2006年3月份法国财政部实施了一个调查,其结果显示,许多市民对经济学概念一无所知,例如对GDP和公共债务这些概念,只有23%的被调查者能够准确地回答出来什么是GDP,90%被调查者说学习经济学是非常重要的,82%的被调查者想让他们的孩子强制性的学习经济学课程。布莱东拟为此专门成立一个由15人组成的经济学教学委员会,其使命就是改善人们对“经济学”的理解,改善经济学的教学。
    法国财长拟采取的这个改革措施是有理由的。法国和国际上的经济学家都认为,法国最好的大学里使用的教材与其他地方使用的全然不同,正如法国城市研究所所长布瓦兹翁一针见血地指出,“在法国,我们目前还停留在30年以前曾经生活过的70年代凯恩斯经济学的时代。在我们的学校,我们正在对社会这个概念捏造一个幻觉,与其他国家的现实大相径庭。”他还说,“无论在教育这个金字塔的最顶端还是最底部,法国如何教授经济学的问题是当前这场(罢工)危机的核心问题;”许多人认为,法国教学以知识教育为主,缺乏足够的工作技能训练,学生毕业以后没有竞争能力,不懂社会。
    那么,法国经济学教学存在什么问题呢?该报举例说,大学高年级学生使用的经济学教科书(Nathan出版社)第137页写到,“人们必须要把工资作为一种购买力来分析,只要不刺激通货紧缩从而导致高失业率,工资就不能降低。”另一本普遍使用的教材(La Decouverte出版)第164页提出的建议是,国家对公共部门的工作岗位要给予补助,“我们必须要面对这个问题,因为我们的经济早已允许我们支撑一个庞大的失业人口。”为此,该报认为,在最近几周的罢工中,这些教科书上的片面观点经常被大街上的青年游行者使用,在他们眼里,提高工资和补助工作岗位要比市场灵活性更是一个减少失业的好办法。
    布莱东的一个高级顾问说,法国的经济学思想不是什么简单的“过时”问题,实际情况比这还要糟糕。他说,在我们国家,经济政策的概念根本就不存在,我们只有国家主宰历史的幻觉,这是一个社会和政治的幻觉。
    一些有识之士已认识到教学与实际相脱离的严峻性,认为必须对经济学教学改革才有出路,有些企业出巨资资助教学改革,帮助经济学教师深入实践,例如法国企业研究所自2002年以来就对全国4000多名经济学教师中的200名给予了资助,让他们参加企业实习。
    其实,回顾历史会发现,不仅在高校,在经济改革中经济政策概念的“永垂不朽”既体现在1982年密特朗总统降低退休年龄的改革上,也体现在前几年诺斯潘总理的35小时工作制的主张上,甚至有人说,法国已把欧盟层面所做的放松管制的任何努力予以妖魔化了。
    十二、欧美不同社保制度导致不同的社会结果
    从美国和法国这两个典型的补救型社保模式和典型普救型模式的样板国家来看,在解决社会矛盾的冲突方式上,前者主要体现在谈判桌上,而后者则较多地体现在马路上。但即使在每一个模式中,每个国家的情况也存在较大差距,例如在补救型中,英国的制度具有碎片化因素,因此街头政治和罢工现象也就多于美国;在普享型中也一样,法德之间不同的社会文化传统发挥不同的作用,于是法国的街头政治要比德国更为频繁与具有革命性和斗争性。
    法德之间的差异性在某个角度上看,可以类比于拉丁美洲的阿根廷与智利之间的差别。近几十年来,智利逐渐走上了一个条与阿根廷似乎越来越明显不同的道路,从而导致阿根廷的街头政治与法国越来越有相似之处,越来越成为当局的一个头疼事。
    我们不能说法国没有一个健全的民主制度,更不能说由于德国没有什么频繁的社会罢工就不如法国民主,反过来说也不能认为英国的民主制度与美国相比存在什么本质上的区别。从社保制度上看,可能关键在于制度模式上。
    从法国的情况看,我们不能不说法国近十几年来的街头政治和罢工现象已远远超越了战后以来欧洲其他福利国家改革过程中出现的“改革疲劳症”;换言之,与救助型模式相比,普救型更容易出现疲劳症,在改革的过程中,它们更为“辛苦”一些,甚至辛苦得疲于奔命,代价太大。例如,法国改革举步维艰,“谁改革,谁下台”这个定律在法国已得到过两次证明:1995年铁路工人退休制度改革未果导致朱佩总理下台;2005年推动教育和福利改革导致拉法兰总理下野;这次大罢工使现任总理德维尔潘支持率大跌,前途未卜;再例如,近10多年来的改革可以说几乎是没有一次成功的,几乎都是以政府的妥协而告终的,这样的例子举不胜举:2003年那场法国航空大罢工,80%民航客机因罢工停飞,欧洲航空瘫痪,2005年1月铁路、电气和电讯部门大罢工,抗议国营企业私有化改革,2005年11月法国发生了近一个月的大罢工,抗议国营铁路私有化改革,使海、陆、空交通全部瘫痪,学校、邮局、医院等纷纷关闭。甚至就在几个月之前,全世界刚刚目瞪口呆地看到了一场自1968年“五月风暴”以来法国最严重的社会骚乱事件:国家已进入“紧急状态”,各省已实行宵禁,5000多人被捕,700多人入狱。法国怎么了?
    罢工一次比一次频繁,规模一次比一次大,甚至有人说巴黎三次申奥未果就与罢工有关;今天接受了一个方案,明天改掉了另一个措施,后天又制定了另一个法律,“法国式的大锅饭”越来越大;2006年的改革触动这一部分人的切身利益,明天的变革动摇了那一部分群体的敏感神经,在这个碎片化福利制度下,每个“碎片福利”内的局内人和局外人都会成为危机的根源之一。
    可以说,“福利碎片”是改革的一个障碍,这是欧洲模式的一个最大特征。
    在这些“制度碎片”中,失业率的差距非常之大:社会平均失业率为11%左右,但是,大约750多个“敏感城市地区”的失业率为20%,而《首次雇佣合同法》中规定的15岁至25岁的青年人的失业率却高达36%。于是,高失业率这个普享型制度的顽疾或多或少地都成为每次街头政治的直接或间接的社会根源。
    政府妥协已成为一个必然结果,或说一个“定式”;于是,近十几年来的改革“定式”再一次“教育”法国人,与当年的法国大革命一样,劳动者的任何一项福利都不是来自于国家的恩赐,也不是来自于雇主的慈悲,而是来自于斗争的结果,这是数代人牺牲获取权利保护的一个真理,只有在街头上坚决地斗下去才能守住权利的堡垒。
    我们国内对法国这次大罢工的评论文章不少,但我最感兴趣的是最近一期的《南风窗》刊登的《从法国“街头政治”说起》,它从法国政治体制的特征“左右共治”和社会矛盾的“上下之争”两个方面分析了频繁产生罢工的深层原因,“斯德哥尔摩综合症”和“笼中对”的角度分析了其直接原因,印象特别深刻的是从“改革理性说”对改革屡遭失败的原因做了诠释,那就是,由于政府的“大脑理性”与民众的“肠胃理性”之间存在着严重的分歧,从而导致了改革历程的屡改屡败,屡败屡改。“改革疲劳症”的恶性循环已经导致“改革怀旧症”的产生:近些年来,“反罢工”(contre la gréve)已发展成为一个潮流,越来越多的人开始倾向于反对无休止的罢工,例如,2003年巴黎曾有一次上万人参加反对罢工的游行,当时到处都贴着“停止罢工”(Stop la Grève !)的口号,甚至网上还出现了一个反对罢工的专门网站,叫作《停止罢工》,其标识类似交通牌子,有一个大大的STOP。在笔者刚打开这个网站的主页上,其头版头条文章的标题就是《反对大学罢学,支持自由学习》,并广泛征集签名。
    其实,不仅在普救型国家的改革中会出现“大脑理性”与“肠胃理性”之间的分歧,在补救型模式也同样存在着“上下之间”的矛盾,比如,美国2005年底社会基本养老制度改革出现的挫折就是两种理性之间的碰撞的一个结果。但不同的是,由于补救型模式是大一统的而不是碎片化的,福利待遇的来源结构不同等等,所以,这些“上下之间”两种理性的矛盾比较小,即使存在,导致街头政治的可能性要小于普享型模式,况且,后者自我调节矛盾的主要渠道是在谈判桌上,而主要不是在马路上。这是两个不同社保模式之间的一个重要区别。

    第四部分:欧美的基本经验与教训

    十三、法国和欧洲的教训
    措施不当,适得其反的社会保障制度对就业市场具有相当大的反作用,或说,失业保险制度的设计对就业制度具有重大的反作用。导致法国这次大罢工的深层根源是其劳动力市场的僵化。
    不同的劳动力市场制度对就业产生出不同的效应。战后以来,“就业保护”政策的接连出台导致欧洲失业率直线上升:60年代欧洲平均失业率在2%左右,到1980年,欧盟15国的平均失业率上升到5%,80年代末攀升至8%,其中1986年达到的最高峰为8.5%,1993年达到的峰值是10.4%,此后就经常保持在两位数左右。
    政府的判断失误是导致“就业保护”产生的主要原因之一。例如,法国失业保险制度大多是在60年代以前制定的,当时失业率较低,成本也不高;70年代出现高失业率时,政府认为可能只是短期现象,便采取了比较严格的“就业保护制度”,失业保险待遇不但没有降低,反而更为慷慨,以维护社会的公平和稳定。但随着时间的推移,失业率一直持续高居不下,国家财政负担开始加重;为弥补赤字,就不得不提高企业缴费率,其结果是抑制了企业的劳动需求和资本的形成等,反过来又进一步抑制了就业需求,进而形成了“劳动力市场刚性”。
    全球化导致原来的劳动力市场制度功能紊乱,加剧了就业形势的恶化。外国移民的涌入对本国劳动市场形成了竞争,世界经济竞争导致发达国家对非技术劳动力需求不断下降,区域经济一体化和经济全球化和外包业务为就业结构带来极大的冲击,使原来的劳动力市场制度功能发生紊乱,积极的劳动就业政策发生逆转,原本促进就业的某些政策,成为加重失业的负担。旨在维护社会公平和稳定的就业与失业保险待遇,最终成为导致高失业率和社会骚乱的根源之一。
    法国现在的劳动力市场弹性远不如70年代以前,法国政府早已认识到,这种僵硬的“就业保护制度”不利于降低失业率,尤其是不利于青年人就业状况的改善,进而不利于社会稳定。于是,法国政府近几年来试图进行“双轨制改革”,即在一定程度上,允许雇主单位根据实际情况在“长期劳动合同”(保护程度高的)与短期的“临时劳动合同”(保护程度低的)之间进行选择,给雇主和青年人一些灵活性。
    这次法国设立《首次雇佣合同法》就是试图寻求建立“双轨制”的一部分,目的是尽最大努力改善26岁以下青年人的就业状况。青年人高失业率已成为一个制度性的顽疾,甚至导致一种法国特有的“青年恐慌”现象,它或多或少已引发法国历次街头政治的社会根源,例如,“青年恐慌”既是引发这次反对《首次雇佣合同法》的全国大罢工的社会根源,也是2005年底出现的震惊世界的“社会骚乱”的社会根源。
    鉴于此,法国政府开始检讨和反思对劳动力市场运行施加的影响,并逐渐意识到:70年代高失业率时法国采取的“劳动保护政策”不当,实际效果事与愿违,最终导致劳动力市场制度发生了一次逆转:几十年以后它成为导致持续失业的因素之一。例如,在以往企业大规模裁员较少发生的情况下,就业保护制度的成本较低,但在全球化的背景下,大企业大规模裁员使就业保护制度成为企业的重要负担之一;于是,政府开始尝试调整政策,试图“恢复”劳动力市场弹性,使其“回归”到70年代以前的旧制度中去,具体措施是减少就业保护,降低失业福利,严格失业的资格条件等,在各个领域进行改革。
    但是,“劳动力市场刚性”导致的福利刚性使改革举步维艰,屡改屡败;每次改革都导致引发强烈的社会反弹和激烈的街头政治,甚至付出沉重的代价。
    不但改革难以进行,而且,每次改革流产之后劳动保护的因素反而变本加厉,例如,法国这次颁布《首次雇佣合同法》的本意是为了摆脱高失业率的困扰,促进就业,鼓励雇主雇佣青年人。但是,在街头政治的强大压力下,政府不得不全面妥协,并制定了一项内容相反的新法案:向长期雇佣16至25岁低学历、居住在敏感社区或签署“融入社会生活合同”的年轻人的雇主提供经济补助,补助金额为第一年每人每月400欧元,第二年每人每月200欧元。就业补贴的措施等于是加大了劳动保护,强化了劳动力市场刚性,为以后改革增加了难度。
    十四、英法大罢工给我国的启示之一:社保模式对就业具有巨大的反作用
    在劳动力政策和劳动力市场的建设方面,社保制度对其具有巨大的反作用:
    ——社保模式选错了,劳动力和就业政策就无力回天。
    ——社保模式选错了,重新改革就难了,那就会带来巨大的成本,这个成本当然包括英法刚刚结束的大罢工和街头政治。
    ——立法进程中一定要考虑到为劳动力市场弹性留出足够的空间。
    欧洲70年代进行严格的“劳动保护”立法时,人均GDP已达上万美元,今天已达几万美元。当时的就业形势曾误导了各国政府的立法导向。这是一个教训。我国人均GDP刚超过1000 美元,路还很长;目前正处于各项立法的密集期,在各项立法进程中要充分考虑到为劳动力市场弹性预留出较大的空间,况且,仅大学生毕业求职形势恶化与珠三角民工荒这两个新特征就足以说明,就业结构与就业路径正在发生难以预料的变化。这两个信号进一步说明,还是市场因素多一些为好,干预因素少一些为好,劳动力市场弹性大一些为好,因为未来不确定因素是政府难以准确预测的。
    目前我国《劳动合同法(草案)》在公开征求意见中出现了激烈的辩论,双方针锋相对,焦点是在员工就业“宽进宽出”与“宽进严出”之争上。在当前这个发展阶段中,最急迫的,不在于“劳动保护”立法上,而在于最起码的诸如足额发放工资等基本权益的保护上,对此要实行严刑峻法,毫不留情。就是说,要为经济发展预留出足够的市场弹性空间。在这方面,成文法国家留给人们的更多的是教训,不成文法国家则更多的是经验。我国作为地大物博的发展中国家,应对其做出深入的研究,为我所用。
    十五、英法大罢工给我国的启示之二:社保制度改造的基本思路
    英法的经验教训、几个月前上海社保案34.5亿元的沉痛教训、国家审计署审计报告71亿元的披露等,都构成了2006年我国社保发展史的大事件,成为2006年热点。足以摧毁这个制度长效机制的问题有如下两个:
    1.基本社会保障制度不应呈碎片化,这是我国社保制度的一个外生要求
    第一,目前我国基本社保制度的任务。我国基本社保制度应覆盖的目标人群主要四个:城镇的居民、公务员和失业单位、农民工、农民。但是,目前的社保制度则主要覆盖了城镇居民;应尽快将公务员和事业单位纳入进来,要制定一个时间表;现行的城镇基本社保制度设计是部分积累制的,不适合农民工这个庞大的社会群体,应调整其制度设计,留出“制度接口”,尽快将之纳入进来。当然,由于经济发展水平的原因,农民在较长时期内难以覆盖进来,暂时可以单独建立一个制度。
    现行基本社保制度的设计,起码要适应于和适用于这四部分群体中的三个部分(农民暂时除外),否则,就容易形成制度碎片。美国就基本没有因为社会保障制度改革而发生游行示威的社会动荡,一个主要原因就是它的制度是覆盖全民的大一统制度,而不是碎片化的制度。这既是美国的一个经验,也是欧洲的一个教训。
    鉴于此,当前比较迫切的是,不要为农民工单独设计一个制度,而是要调整基本社保制度设计,使之能够覆盖农民工,进而可以覆盖公务员和事业单位人员。
    第二,基本社保制度存在缺陷,门槛太高,难以产生扩张的弹性,难以覆盖全社会。我国虽然版图大,发展水平很不平均(其实美国也是如此,只不过程度不同罢了),但是,对基本社会保障制度来说,它应是一个标准的制度,而不应形成多个不同的小制度。我们的基本社保制度即城镇社保制度门槛太高,便携性太差(异地转移难以接续),从而导致农民工、农村人口、失地农民、公务员和事业单位等几大群体不能覆盖进来。出路只有两个,或是改造城镇的基本社保制度,使之具有覆盖其他群体的能力;或是为农民工、农民和其他群体另立制度。我认为,后者是不可行的,我们不能步欧洲“碎片化”制度的后尘,不能沿着法国的脚印亦步亦趋。这个问题已经非常尖锐地摆在面前:我们再也不能让城镇灵活就业人员、农民工、农民等弱势群体继续徘徊在社保大门之外。在国外文献中,这叫作“社会排斥”,是政府丧失公信力的典型案例。存在着社会排斥,就意味着在社保制度上是三元结构、四元结构……从而会产生许多其他社会问题,如全国范围的劳动力流动受到影响,这些弱势群体不能融入社会,引发一系列社会犯罪问题,和谐社会的建设受到严重影响。
    所以,剩下的问题就是,我们如何改造这个基本社保制度,如何使之具备可以覆盖全社会的属性和能力。
    第三,这只是个决心问题,没有任何技术障碍。覆盖率的难题在于制度设计的缺陷,不存在对现行基本制度进行改造的任何技术困难,只是个决心的问题,关键在于政策决策者目前还没有认识到问题的严重性。十六届六中全会已明确指出,要“加强制度建设,保障社会公平正义”。社保制度覆盖率如此之低,这是对社会公平正义的最大讽刺。我国是在世界上社保制度覆盖率最低的国家。覆盖率过低就将失去建设和谐社会的起码评价标准。如果为了扩面而扩面,继续坚持建立一个碎片化的社保制度,就等于把当前的社会动荡推向了未来(像欧洲的今天)。退一步讲,即使一个碎片化的制度建立起来了,十六届六中全会明确提出的2020年构建社会主义和谐社会的九大目标和主要任务之一是建立起一个“覆盖城乡居民的社会保障体系”也难以实现。因为,众所周知的一个事实是,即使在目前的城镇,参加社保制度的也基本只是国企,广大的非国有企业和大量的灵活就业者还是被排除在外。这就可想而知,到2020年我们只有13年的时间,要建立一个覆盖城乡居民的社保体系对三农来说是多么的困难。否则,那就是为了建立而建立,给三农一个根本没有任何实际意义、标准很低的“象征”而已。
    第四,制度碎片化必将导致资金管理碎片化,必将导致类似“上海社保案”的发生。一个可以看得到的办法是,采用混合型名义账户制之后,就可使降低缴费水平成为可能即降低进入门槛,扩大覆盖面,进而大幅增加当期缴费收入,大大抵消由降低费率而导致的当期支付缺口,还可扩大账户比例即增强便携性和私有性,这样就可以增强这个制度的吸引力,扩大其社会覆盖面,覆盖面越大收入就越多,形成良性循环,既实现了收支平衡的目的,又进而实现了“一个制度”的目标,避免了制度碎片化导致劳动力流动的障碍。将现行制度改造成名义账户十分容易,只是个“后台操作”的电脑程序问题。名义账户制的主要内容是为每人建立一个定息式的“银行账户”式而不是整天担心的“股票账户”,这样大家就吃了定心丸了,就变被动地“要我缴费”为主动地“我要缴费”了,这就是为什么银行存款居高不下的根本原因,在中国,一定要考虑和引入这个因素,以增强社保制度的吸引力。否则,没有定心丸,农民工当然不愿意参保了,但有谁听说农民工不去银行存钱的呢?银行利息是有保证的,这就是吸引力的根本所在,至于银行如何贷款生息,就跟他们没关系了。所以,名义账户的核心思想是要设计一个缴费与待遇紧密联系起来的计发方式,外加上一个国家承诺的利率,仅此而已,这两项都应是国家的责任和义务。这样的制度就不愁没人参加,就不愁没有资金,如同现在银行为高额储蓄而发愁那样。所以,我们现在缺的不是现金流(都跑到银行了),而是科学合理的社保制度设计。美国社保制度不就是个启示吗?我国储蓄率本来就太高(40%),消费率太低,银行储蓄已过15万亿,加上缴存余额高达6864亿元的住房公积金(到2006年5月底,累计归集公积金总额10831亿多亿元),还有全国社保基金理事会的2000多亿,再加上正在大力倡导的积累制的企业年金(目前是680亿,据估计几年之内将会达到万亿),如果再加上基本社保的个人账户积累(仅东北试点三省就已超过300亿),存量如此之大的资金存量,不仅形成一个制约扩大内需的原因,而且投资保值渠道也成为一个尖锐的问题,还孕育着很大的潜在金融风险。
    2.解决制度投资缺陷和潜在财务风险,这是我国社保制度的一个内生要求
    这个制度不能覆盖全社会,这只是问题的一个方面。另一方面是这个制度本身就具有内生性的潜在财务风险。社保制度的投资效率与制度模式的选择是技术路线问题,是部分积累制的不同实现形式的深化认识问题。
    第一,当前存在的两个最大制度障碍。目前的社保制度在设计上虽然采取统账结合的形式,从理论上讲,这是各取所长,为我所用,试图把社会统筹的再分配优势与个人账户的财务可持续性结合起来,但是在实践中存在很多问题。最大的问题有两个:一是个人账户资金的投资效率问题。经济学的常识告诉人们,当人口增长率与投资回报率低于社会工资增长率时,现收现付制就存在着优势,积累制就应放弃;目前来看,几年来试点省份的回报率仅为3%左右,远远低于近十几年来两位数的社会工资增长率,尤其是,在高速经济增长期的经济体里,工人在账户里辛苦积攒20年(设想以1986年的水平为例)或30年之后,在退休时如果仅能买几袋维持一两年的大米,这显然是没吸引力的一个制度。如果几十年后由财政转移支付予以弥补,那就等于把当前的财务风险转移到了未来。这是账户资金问题。
    另一个是社会统筹资金也存在着重要的缺陷。上海社保大案中虽然涉案的绝大部分是企业年金,但也说明,社会统筹资金由于统筹层次太低也存在着巨大的潜在风险。目前除几个省市以外,绝大部分是县级统筹。地方统筹时时刻刻存在着道德风险,违规挪用、利益输送和滋生腐败将难以避免。上海社保大案告诉人们,社会统筹资金有两个重要问题需要马上解决:一是要尽快完善治理结构,建立起一个防止腐败的防火墙;制度问题不解决,上海大案将是冰山一角。早在两年前,就有广州8亿社保资金“在外营运”的挪用事件。社保资金连安全性都没有制度保障,谈何收益率问题?另一个是尽快建立起一个有效率的投资渠道和管理体系。现在的规定是只能购买国债和银行协议存款,这显然就形成了与社会工资增长水平之间的巨大缺口。
    第二,制度设计改造的基本思路。意大利和瑞典等欧亚七国10年来实行名义账户制的实践说明,除统账结合以外,这个制度是部分积累制的另一种实现形式。实行名义账户制可以解决投资渠道缺位、资本市场的不成熟、统筹层次过低、巨额转型成本的筹集、上海社保大案的制度腐败、福利损失的投资低效等诸多问题。当前我国的储蓄率太高(40%),消费率太低,商业银行的国民储蓄已过万亿,加上缴存余额高达5000多亿元的住房公积金(到2005年底,全国住房公积金管理中心2500多个,累计归集公积金总额8000多亿元,缴存人数6000多万),再加上正在大力倡导的积累制的企业年金(目前是680亿,据估计几年之内将会达到千亿),如果再加上基本社保的个人账户积累(仅东北试点三省就已超过300亿),存量如此之大的资金存量,不仅是制约扩大内需的一个沉重负担,同时,他们几乎都没有一个较好的投资保值渠道,孕育着很大的潜在金融风险,甚至有的已是公开的秘密。
    社会统筹资金应全部购买特种社保国债,或有中央政府实行集中投资,予以增值保值,这样既可以体现中央政府对构建和谐社会所承担的经济责任,又可让全体国民分享高速增长的好处。东三省试点和即将推广的8省做实账户的资金也应由中央政府统一投资,实行统一的利率标准和全国的统筹,即实行混合型的名义账户运作方式。
    第三,制度改造的一个条件:强化中央权威,克服部门利益和地方意识。目前,横向上看,社保政策的制订与出台呈现出多部门交叉、多种利益交织的复杂情况,中央权威大大弱化,相互扯皮与互相推诿的现象屡见不鲜,甚至已经到了严重阻碍社保制度深化改革的步伐和效率的程度。从纵向上看,中央与地方的博弈已到了空前激烈的程度,中央政府有关部门的文件精神在地方大打折扣,个别甚至我行我素,阳奉阴违。这些状况都严重影响我国社保制度改革深化和建设和谐社会的进程。

发表时间:2007-03-05 文章出处:本站原创 责任编辑: 【返回首页】 【关闭窗口】
   
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