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从农民的需求角度出发深入研究财政转移支付的效率与公平问题
文章作者:课题组 供稿 作者单位:中国社科院农发所 

    “新农村建设财政转移支付效率与公平问题研究——以农村义务教育为例”系中国社会科学院本年度立项重大课题,由中国社会科学院农村发展研究所朱钢研究员主持,课题组主要成员有谭秋成、张军、李锐、张立承、操建华、陆雷等。预计于2009年6月完成,成果形式为阶段性论文若干、专著一部。
    一、研究现状
    1.国内研究状况
    关于政府在提供农村公共产品和服务中的作用,早期的研究表明,乡镇政府在投资教育、兴建道路、水利、改善社区环境等方面是积极的(孙潭镇、朱钢,1993;樊纲,1995)。因为不同的公共产品有不同的需求范围,地方政府更了解社区居民的偏好,乡镇政府提供部分公共产品符合财政分权原则,其效率应该非常明显。而且,这也是乡镇政府和乡镇财政存在的基础(谭秋成,2002)。当然,社区居民必须有表达偏好的渠道,乡镇政府必须接受社区居民的监督。
    然而,1990年代末,舆论、政策评论和研究对乡镇政府在提供农村公共产品和服务方面的作用发生了质疑。当时,一方面由于农民收入增长缓慢,另一方面由于1994年分税制改革后地方财政收入出现困难,乡镇政府加大了对农民收费。因此,众多研究认为由乡镇政府提供公共产品和服务加重了农民负担,导致了农村干群关系持续紧张(周飞舟、赵阳,2003)。此外,由于财权、事权划分不清,乡镇政府为谋取财政收入,大量从事生产性经济活动,结果使乡镇政府陷入极大的财政风险(张军,2003)。贾康、白景明(2002)认为,由于财权难以划分,乡镇政府在提供公共产品和服务上的作用有限,应该取消乡镇一级政府。由此提出了加大中央和省级财政对农村的转移支付。
    中央和省级政府应该向农村地区实行财政转移支付的另一个重要理由是,长期以来,我国实行城乡隔离的体制,中央政府的政策和财政资金大量向城市居民倾斜。结果,农村居民与城市居民在公共产品获取上差距日趋扩大,农民在教育、医疗、社会保障等方面最基本的需求得不到满足。王蓉(2003)的研究发现,我国城市和农村之间、不同地区农村之间、以及农村内部在基础教育投资上存在巨大差别,这种差距主要源于财政体制问题及不同地区的经济发展水平;张晓波(2003)的研究发现,城市居民所享有的教育及医疗卫生设施要远远多于农村,这些差别最终转化为社会发展过程中城乡间的巨大差距。
    农村公共产品和服务供给状况直接与财政转移支付制度相关。但在这方面国内研究相对较少,相关的研究主要集中在转移支付在缩小区域差距上的作用,例如,马拴友(2003)认为现行的政府间转移支付制度对缩小区域间差距的作用很小。关于转移支付对农村发展、农村公共福利改进的影响的研究较少,特别是鲜有对转移支付的效率和公平问题的研究。对农村义务教育转移支付的研究更多地集中在规范性研究上,即提出应加大对农村义务教育的转移支付力度,这个问题应该说在政策上已经得到解决。但是对这种转移支付的效率和公平问题的实证性研究较少。杨秋林等(2005)从财政投入和财政绩效的角度探讨了农村义务教育转移支付的目标实现程度,以考察我国农村义务教育转移支付的政策实施效果。
    此外,对农村公共产品问题的研究也主要集中在供给角度上,而缺乏从农民的需求角度来研究转移支付的效率和公平。
    概言之,已有的关于农村公共产品应由谁提供、城乡之间公共产品和服务的差距等问题的研究,是对上世纪九十年代以来,我国农民收入增长缓慢、负担不断加重、农民权利得不到保障,基本的公共产品和服务不能得到满足、农村干群关系出现紧张等现象的一种反应。这些研究大多没有考虑:中央和省级政府转移支付是否有效率?地方政府在使用、分配转移支付时是否公平?转移支付对地方政府的农村公共产品投资是否产生挤出效应?中央和省级政府转移支付对农村福利改进到底有何影响等系列问题。
    农村税费改革后,中央为保障农村基础教育有基本的经费来源,为保障乡镇政府和村委会能正常运转,对中西部农村地区进行了大量转移支付。这些财政转移支付的效果究竟如何,目前还没有任何研究对此进行评估。新农村建设政策提出后,可以预见中央政府将继续大规模增加对农村义务教育、社会保障、医疗、道路和水利等方面的投入,每年有数千亿元的转移支付。因此,我们认为有必要研究中央和省级政府财政转移支付的方式、效率和公平性问题,有必要研究这些投入对地方政府和农民投资农村公共产品所产生的影响,有必要评价财政转移支付对农村公共福利改进的效果。
    2.国外研究状况
    关于各级政府的财政职能,Musgrave(1959)和Oates(1972)认为,中央政府最基本的作用是保持宏观经济稳定,负责收入再分配以支持穷人,以及提供一些诸如国防等全国性的公共产品。地方政府的作用则是提供需求范围与辖区相符的公共产品和服务,因为不同辖区居民有不同的需求。由于中央政府很难了解各地居民的偏好,如果由中央政府包办各项公共产品,将出现公共产品和服务千篇一律及部分居民的需求得不到满足的低效率问题。税收是居民交换公共产品对政府的支付,如果所提供的公共产品不是所需要的,这些居民便遭受了损失(Buchanan and Tullock,1962)。Tiebout(1956)认为,由地方政府提供公共产品,可以促使地方政府之间竞争,满足不同居民的需求偏好。Weingast(1995)和McKinnon(1997)认为,实行地方财政分权可以激励地方政府保护市场环境,维护市场秩序。Qian和Weingast(1997)认为,中国渐进式改革的成功之处在于,中央与地方政府之间的财政分权激励了地方政府改革国有企业,扶持民营经济的发展。
    政府的一个主要责任在于保持社会公平,让贫困者能享有最基本的教育、医疗卫生。然而,政府同时也应该关注公共产品供给时的效率问题。Hanushek(1986)认为,在美国,政府对教育的投入对教育质量的改善没有影响。Chubb和Moe(1990)研究发现,尽管花费大幅度增加,但美国公立学校的教育质量却明显下降了。Banerjee(1997)认为,正是政府以低价提供公共产品的政策导致了发展中国家普遍的官僚主义和腐败问题。
    国外的研究表明,尽管政府的一项重要职能是提供公共产品,但不同层级的政府在提供公共产品方面是有分工的。政府在提供公共产品和服务时可能出现效率损失,分配财政资源时可能出现不公平。而且,财政转移支付不一定必然改善居民的福利。所以,研究中央和省级政府财政转移支付对农村公共福利的影响这一课题,可以评价该项政策的真实效果,为进一步完善这一政策措施提供建议。
    国外学者对中国财政转移支付制度的研究较多,但主要集中在政府间转移支付的方式(例如,一般性和专项转移支付的比例)、区域分配等问题上,虽然也有对转移支付对农村公共产品的影响的研究,但主要集中在转移支付资源区域分配是否合理等问题上,尚未有对于转移支付对农村公共福利改进的公平和效率问题的研究。例如,黄佩华(1999)认为,农村公共财政的最大问题是基层政府可利用财政资源的巨大区域性差异以及贫困地区日益严重的财政收入短缺,她认为造成这种状况的原因是分税制和与其配套的专项转移支付制度没有起到平衡财力的作用。
    二、研究重点
    (1)中央与省级政府对农村的转移支付是否存在流失损耗
    从我们以前的调查和已有的研究来看,中央政府的财政专项转移支付常被地方政府挪用于发放工资等,如粮食补贴项目、农业综合开发项目、甚至义务教育转移支付都出现过此类问题。这些流失和损耗降低了财政资金的使用效率,产生了大量破坏政府信誉的寻租行为。课题将研究中央与省级政府对农村转移支付的方式,资金流经渠道,农民实际得到的利益,提出如何监管财政资金使用的建议。
    (2)中央与省级政府对农村的转移支付在使用时是否公平
    中央与省级政府对农村的财政转移支付是以行政单位进行分配的。实际操作中,基层政府在分配和使用这些财政资金时可能出现不公平现象,如将更多的教育资金分配给县属重点中学。不同政治、经济地位的人群与政府谈判的地位不同,其对公共产品和服务的需求也不同。课题将研究中央与省级政府对农村的转移支付是否真正帮助了收入较低的农民,所提供的公共产品是否满足了农民的有效需求。
    (3)财政转移支付是否降低了县乡政府对农村公共产品投入的职责
    根据财政分权原则,地方公共产品由地方政府提供为宜。中央与省级政府从公平的角度出发可以对财政收入水平较低的地区进行补助。中央与省级政府的财政转移支付可以缓解地方财政压力,使经济发展水平较低的地区的农民享受最基本的公共产品和服务。但这种转移支付也可能使地方政府产生依赖,失去为农民提供公共产品和服务的职责。课题将研究在中央与省级政府增加转移支付的背景下,如何激励地方政府为农民提供有效的公共产品和服务。
    (4)财政转移支付是否降低了农民个人投资农村公共产品的积极性
    农村税费改革后,乡镇政府收费的权利被取消。从目前的实践来看,以“一事一议”的方式解决村内一些公共产品和服务的供给,其效果并不明显。但是,中央与省级政府对农村的转移支付不可能满足农民对所有公共产品和服务的需求。因为不同地区农民对公共产品和服务的需求内容是不同的。而且,随着经济发展,农民对公共产品和服务的需求层次和种类也将发生变化。课题将研究以何种方式调动农民积极参与社区公共产品建设,政府财政转移支付与农民投资公共产品建设如何进行分工协调。
    (5)财政转移支付对农村公共福利改进的影响
    课题将以农村义务教育转移支付的效率和公平问题为案例分析中央与省级政府财政转移支付对农村公共福利改进的效果。
    三、课题欲突破的难点
    1.财政转移支付的效率与公平问题
    要求中央加大对农村财政转移支付的理由是,农民有权利享受教育、医疗卫生、社会保障等基本的公共产品和服务。但是,已有的研究没有集中和系统地考虑财政转移支付的效率问题、转移支付可能导致的寻租和腐败问题以及财政资金使用时的公平性问题。本课题将考察财政转移支付方式、转移支付资金流经渠道、转移支付资金的分配和使用以及转移支付资金使用的监督等问题,回答中央和省级政府对农村转移支付是否有效率和是否公平这一基本问题,提出如何有效监督和使用财政转移支付资金效率、如何让绝大多数农民真正享受到基本的公共产品和服务的政策建议。
    2.财政转移支付是否存在挤出效应
    如果因为中央和省级政府的财政转移支付降低了地方政府和农民对公共产品投资的积极性,财政转移支付的效果将大打折扣,农民对公共产品和服务的有效需求将得不到满足。本课题将评估中央财政转移支付对地方政府和农民在投资公共产品方面所产生的影响,研究中央、地方和农民在农村公共产品投资上各自所拥有的优势,研究中央和地方政府在为农民提供公共产品方面的分工与协作,研究激励农民投资公共事业的新的合作方式。
    3.以义务教育为例实证研究财政转移支付对农村公共福利改进的影响
    关于中央政府对农村的转移支付,已有的文献是从农民需要、社会公平、社会稳定等角度来论述其必要性的,至今还缺乏充分的实证研究。农村税费改革后,中央政府对农村教育、农村基层政权建设、农村道路和水利等公共产品投入不断增加,其效果究竟如何则不得而知。本课题将以问卷、访谈的方式,实地获取数据,研究中央和省级政府财政转移支付对农村义务教育等公共福利改进的效果,研究中央转移支付是否达到了预期的目标,研究影响转移支付发挥作用的因素。
    在上述问题有所突破的基础上,构建转移支付对农村公共福利改进的理论框架和基础。
    四、课题的研究意义
    1.学术价值
    中央和省级政府对农村的财政转移支付涉及公共选择理论和地方分权理论。因为本项研究是在我国这一特定的政治、经济背景下进行的,可以检验已有理论的适应性,同时探讨中国财政分权和公共选择的特征。
    2.理论意义
    这项研究可为其它关于财政转移支付的研究提供理论借鉴,可以加深对我国财政体制、农村发展、政府与农民关系的了解。建立中国财政转移支付对农村公共福利改进的理论框架和基础。
    3.现实意义
    在中央提出社会主义新农村建设后,中央以及省级财政将进一步加大对农村的转移支付。但是,面对农村巨大的需求,财政资金仍然是有限的,因此,在增加财政转移支付的同时,必须提高财政资金的效率和公平性。本项研究将对财政转移支付政策的实施效果和效率进行评估,并在此基础上为完善对农村的财政转移支付制度提出政策建议。

发表时间:2006-08-05 文章出处:本站原创 责任编辑: 【返回首页】 【关闭窗口】
   
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