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“社会主义新农村建设政策体系”:探索社会主义新农村建设基础理论与政策体系
文章作者:刘爽整理 作者单位: 

    “社会主义新农村建设政策体系”系2006年度国家社科基金重大招标项目,课题首席专家为中国社会科学院农村发展研究所张晓山研究员,子课题负责人为党国英、杜志雄、吴海鹰、杨舟,课题组主要成员有张元红、朱钢、谭秋成、苑鹏、张军、杜吟棠、王晓映、李国祥、崔红志等。课题预计于2008年底完成,成果形式为专著和研究报告若干。
    一、研究现状
    1.国内研究状况
    自从党的十六届五中全会提出新农村建设的历史任务以来,在国内引起了对新农村建设的广泛研究,推动了对农村全面发展的探讨。
    (一)关于农村发展的研究
    自改革开放以来,学术界和政府研究部门对我国农村发展开展了大量的研究。在我国农村发展的早期阶段,比重侧重于经济发展方面的研究,这些研究中的一些重要成果为国家制定政策提供了重要参考。近年来从制度上、从更宽的范围来研究农村发展问题的成果相对增加。多数研究认为农村发展相对滞后,主要在于城乡二元经济体制一直未被打破,城乡分治制度严重损害了农业现代化、农村全面发展和农民的利益,使“三农”问题恶化。
    (二)新农村建设的重大现实意义
    相关研究必须回答农村综合发展与新农村建设的重大意义何在?一般都从我国经济社会发展的阶段性要求来认识,把新农村建设作为如期实现全面建设小康社会宏观目标的必然要求,是解决“三农”问题的一项战略举措。
    (三)如何理解新农村建设
    如何推进社会主义新农村建设,不仅是一个需要进行理论探讨的问题,更是实践迫切要求回答的问题,在农村综合发展和新农村建设相关研究中受到了比较多的重视。现有研究普遍将农村经济发展放在新农村建设突出的位置上。
    (四)如何建设新农村
    如何建设新农村,多数学者从政府和农民,主要是从政府角度如何推进新农村建设开展研究。在实施步骤上普遍认为,为了确保新农村有序扎实推进,应优先规划。
    全面实施新农村建设的实践相对较短,一些学者根据国外或者我国部分地区农村发展缺陷和新农村建设的实践,提出了一些政策。
    (五)基本评价
    建设社会主义新农村,既是一个重大的现实问题,也是迫切需要深入探索的理论问题。现有研究主要是根据我国突出的“三农”问题和国际的经验,已经提出新农村建设的重大历史意义和实施内容,还有的提出了应注意的问题。尽管如此,总体上看,现有研究缺乏针对性和系统性。新农村建设和农村综合发展的实践,迫切要求我们对相关问题进行深入的研究,以指导实践,升华理论。
    现有的研究方法比较多的是针对我国各地农村发展实际情况,要么直接进行实地调查,要么根据二手资料进行比较,或者借鉴其他国家新村运动经验,通过比较的方法提出一些政策性建议。如何选择更加科学的方法,也是促进相关研究深入的一条有效途径。
    2.国外研究状况
    尽管国外没有与我们“建设社会主义新农村”完全相同的提法,但类似的发展计划不论在发达国家,还是在发展中国家在其发展的某些阶段都是推行过或仍在执行之中。这些国家的经验教训都可供我们参考。譬如说,韩国通过新村运动以缩小城乡差别的经验,日本一系列实现城乡居民收入均等化的做法,美国和欧盟促进现代农业和农村发展的政策措施,巴西由于城乡发展失衡产生了许多负面影响,等等,对于我们的研究都具有十分重要的借鉴意义。
    同时,除了国际上不少典型的实证案例分析之外,国际学术界特别是像世界银行、联合国开发计划署等国际组织也都从理论上对于在当今新的历史条件下特别是在全球化快速发展的情况下如何推进农村发展的问题做了十分有价值的研究与分析。这对于我们在推进社会主义新农村建设过程中借鉴国际经验而制定切实可行的政策措施,力争使新农村建设取得好的效果具有重要的参考价值。
    二、研究的内容和重点
    研究工作的主体将从下述四个方面展开:
    (一)新农村建设与农村经济增长、全社会经济结构调整的关系及其政策含义
    1.农业增长方式与农民收入增长的关系。近些年随着我国农业经济专业化水平的提高,除非农民的耕作或经营规模有所扩大,否则,农民的收入水平没有因为专业化水平变化而提高;引起显著变化的是农民的劳动时间在缩短。所以,农业经济成长是一个加强农民隐性失业的因素。
    2.中国特色的城市化过程。解决农村隐性失业要靠城市化。从现实看,中国的劳动要素分配还不是一个符合现代化要求的格局,新农村建设不可能是建造一个居住7亿5千万人口的300万个自然村的“集合体”。这个逻辑要求我们关注新农村建设与城市化的关系,并提出关于“积极的城市化政策”的建议。
    3.农业在国民经济中的地位研究。农村经济发展水平对国民经济整体发展水平究竟有何影响?这个问题回答清楚了,农业为全党工作的重中之重这一核心经济政策才能论证清楚。课题组将从国民经济各部门协调发展的内在关系入手进行研究,以期在理论上说明农村发展水平对国民经济整体协调发展影响。
    (二)新农村建设中国家投入的规模、机制及其相关政策研究
    1.更加自觉地调整国民收入分配格局的依据是什么?
    2.国家财政投入农村资金的效益如何保障?2006年,中央财政对农村的投入计划达到3400亿元人民币,但这笔资金的使用效率如何为各有关方面所关注。按我们的初步研究,支农资金使用十分分散,多头管理问题相当突出。这种情形与支农体制很有关系。
    3.目前关于农村社会保障的发展出现了新的约束因素,一是国家调整国民收入分配格局,使得国家对农村社会保障的投入有所增加,二是建立农村社会保障的压力日益增大。在这种背景下,需要对农村社会保障继续深入研究,以适应国家政策调整的需要。
    4.长期以来,农村基础设施研究是一个薄弱环节。在新农村建设的大背景下,国家在农村投入的重点是基础设施建设。需要研究的主要问题包括:国家在农村基础设施建设中的效率维持;农村基础设施建设不同方面的关系;农村基础设施的维护机制等。
    5.农村政策体系协调性研究。目前,我国农村政策可以分为大约10个方面,总体上看,这些政策对我国农村发展发挥了积极作用,但是,政策的不协调问题比较突出,一些政策的实施成本比较大,政策落实的部门扯皮现象比较严重。同一领域的许多农村建设内容也存在政出多门现象。需要对这方面的问题做一个综合性的整理和分析,并提出整改建议。
    (三)新农村建设的微观政策研究
    1.农产品供求平衡与农村市场体制研究。近年来,我国农村研究领域对农产品特别是粮食的供求平衡有了深入研究,但这个研究在农产品供求的预测方面还没有显示很好的效力。农村市场特别是粮食市场的改革近年来迈出了较大步伐,但国家对农产品市场的调控政策还存在一些问题。统筹部署农村市场中农产品销售和工业品购进体制的改革还做得不够,问题不少。
    2.农村金融发展研究。
    3.农村土地关系研究。在农村土地流转方面的研究文献可谓汗牛充栋,但意见很不统一。农村宅基地研究是薄弱环节。对未来我国土地制度改革的可能走向,必须提出论证严密的研究结论。
    (四)新农村建设中社会事业的发展与乡村治理机制研究
    1.乡村政治研究。主要包括三个方面的重点内容:第一,中国共产党在村庄层面上发挥的职能和作用,村委会在村庄发展中的定位和作用,党支部和村委会之间的关系;第二,村庄选举的具体形式、程序、原则和结果,以及其结果对不同地区的村庄发展所起到的不同作用和影响;第三,村庄其他基层组织、宗教组织和非正式组织(例如宗族、家族)对乡村治理的影响。
    2.乡村公共服务和公共财政研究。公共服务和公共财政已经成为目前学术界讨论的重要问题。但以往人们的讨论往往只停留在乡镇或乡镇以上政府的层面上,而缺乏对村庄层面的研究。村级公共财政已成为基层财政研究中最薄弱的一个环节。但它却直接关系到农民收入和农民负担。在新形势下,我们将结合农村税费改革等政策讨论公共服务和公共财政存在的问题、影响和形式,探索进一步发展的经验。
    3.乡村社会事业发展及其管理研究。农村发展差别较大的方面,不仅仅表现在经济上,而且还表现在文化教育和社会福利管理上。由于国家在该方向上没有规定统一的标准,而村庄又是自治单位,因而导致了文化教育和社会福利管理体现在各个村庄上有较大的差异。从这点出发,我们将研究社会福利的层次、差别、原因以及社会保障和社会管理。
    4.乡村农民组织发育及其作用研究。农民经济组织在农村经济发展中的作用已经得到广泛研究,但从近几年的观察看,农村各类组织已经广泛涉及农村社会活动,并在农村社会进步中发挥了积极作用。关于农民自治组织(包括各类农民协会等)的作用目前还存有争议,需要通过调查和理论研究对相关问题做出回答。
    三、课题欲突破的难点及主要创新
    社会主义新农村建设实践需要理论和政策研究回答的问题分为两类,一类问题是原有的制约农业和农村发展的深层次矛盾所导致的一直没有解决的问题;另一类是新农村建设中出现的新问题。相应地,为解决问题所进行的政策调整和新政策体系的构建也分为两个层面,第一个层面是宏观经济社会体制方面的政策调整;第二个层面是农村和农业自身政策的调整。从逻辑关系上,研究的路线是实践——政策——理论,在现实经济生活和实际的研究工作中,实践、政策和理论三者是互动的关系,但以政策研究为突破口。研究工作创新的可能性也在这里。新农村建设的实践中实现政策调整的难点主要集中在下述三个方面,提出政策调整的建议、体现研究工作创新性也表现在下述三个方面。
    (一)行政管理体制的改革滞后,部门既得利益固化的局面没有得到改观,严重影响国家支农效益。整个“十五”时期,国家对农业和农村发展的投入明显增加。中央财政用于“三农”的投入达11300亿元,年均增长17%,是改革开放以来投入最多、增长速度最快的时期之一。但第一个问题是口径不清,“三农”支出如何界定?究竟应该包括哪些科目?实际上仍较模糊,其中有相当一部分资金并不是直接用于农业、农村和农民的。第二个问题是即使按这种口径,支农资金的比重也在下降。因此必须深化宏观经济体制的改革。
    (二)国家财政资源的分配和投放仍存在一些问题,尤其是体现在专项资金的投入上。我国中央财政的转移支付中,专项资金占很大比重,市场配置资源的比重在缩小。专项资金的问题首先不在于比重和数额的大小,而是其分配的方式。新农村建设是一项前无古人的伟大而艰巨的事业,需要整合分散在各部门的资源,集中财力为农民办大事,办实事,但调整国民收入再分配格局,也就意味着调整原有的部门利益格局,剥夺或削弱某些部门或集团的权力,其难度之大不言而喻。
    (三)政府职能和管理模式尚未转变,保障社会和谐的乡村治理机制尚未形成。全面取消农业税后,乡镇和村级组织应由统治型转为服务型的管理模式,可是当前在许多地区传统的管理模式和干部考核机制仍占据主导地位。
    在力求对上述三个方面问题回答中做出创新性研究的同时,我们拟利用先进的经济分析工具对下述若干技术 性问题着力进行研究,以弥补以往研究的不足。
    1.新农村建设的核心目标是生产发展、农民增收,但从我们的初步观察看,如果经营规模不变,农业生产方式的进步并不能直接增加农民收入,而只是节约了农民的劳动时间。对于这个初步的观察结论,要在研究中进一步给出确切的回答。
    2.国家财政对农村的投入在规模上和效益上都有一些不大清楚的地方。要勾勒出这方面的清晰现状,需要做大量研究工作。
    3.城市化过程综合研究。在现有进城务工农民中,究竟有多少农民愿意放弃土地定居城市?中国村庄的结构性衰落趋势已经发生,这种趋势在未来会有什么表现?中国要不要实行积极的城市化政策?如何实行?回答这些问题很重要,需要认真的调查分析。
    4.农村基础设施建设研究。我们现在强调水、电、路、气以及文化、医疗等基础设施,而仓储、物流配送中心、信息交换平台等现代基础设则常常被忽视。按照动态的过程(考虑到乡村人口的减少等),所有这些基础设施按照什么标准建设?投资机制如何建立?究竟需要多少资金?目前,我们对这些问题并不清楚,也影响到政策的连续性。
    5.农产品供求平衡与农村市场体制研究。近年来,我国农村研究领域对农产品特别是粮食的供求平衡有了深入研究,但这个研究在农产品供求的预测方面还没有显示很好的效力。我们在这方面还需要更深入研究。
    6.乡村两级公共管理机构职能与财源关系研究。这方面相关的研究比较多,但我们遇到的根本问题是责任与权利的对称机制的建立。进一步说,要通过省以下的分税制的完善来解决这个问题,但对这一点的研究工作还很缺乏。
    7.关于反映农村发展水平的指标体系的建立。这方面已经有了一些研究,但这方面的研究需要在认真调查研究和理论分析的基础上完成。研究工作需要全面考虑我国农村发展的实际以及已经建立技术指标的可行性。
    四、课题的研究价值与意义
    由于建设社会主义新农村是一项史无前例的伟大历史任务,在落实和执行过程中尚未解决的老问题还将成为发展的制约因素,同时还会遇到许多新问题。为解决这些问题,现有的理论储备和现行的政策体系显然不能适应形势发展的需要,必须进行理论创新和政策调整,这是理论工作者和决策者及政策执行者面临的新挑战,能否应对这些挑战关系到新农村建设的成败。因此,探索社会主义新农村建设基础理论,研究和构建社会主义新农村建设政策体系,具有重大的学术和理论价值。
    党中央明确把解决“三农”问题作为全党工作的重中之重,这一方面说明“三农”问题的重要性,另一方面也说明解决“三农”问题的复杂性、艰巨性和长期性。过去的经验证明,仅仅是在农业和农村领域推行的改革措施,往往不能从根本上解决问题,农业和农村经济发展的症结不在农业和农村本身,而在于与农业和农村经济密切相关的宏观经济体制和政策导向。我们过去强调,解决农业问题,要大力发展非农产业、乡镇企业,促进工业化进程;解决农村问题,要推进城镇化,促进小城镇的建设;解决农民问题,要转移农村剩余劳动力,鼓励农民进城。当一部分农民转移出去,城镇化进程加速,非农产业发展了,留在农村从事农业的这部分农民如何发展?中国的农业如何更具有竞争力,既保证农产品的有效供给,又能使务农劳动者的收入增加?在更加自觉地调整国民收入分配结构的大背景下,乡村治理结构应如何改革与完善以保证农村的经济与社会事业协调发展?应如何加速农村的政治民主化进程和法制建设,使农民的权益更好地得到维护?正是在这个大背景下,中央提出要建设社会主义新农村。因此,创新与社会主义新农村建设密切相关的社会主义市场经济理论体系,从宏观经济体制和农村发展两个层次相应进行政策调整,有效解决新农村建设中出现的问题,必将对农村的经济社会实践活动产生正面影响。本课题的研究成果和从中所引申出来的结论,一定意义上可以给中央有关部门进行决策提供重要的依据。
    建设社会主义新农村是一项涉及到亿万农民的战略决策,是党和政府全部工作的重中之重,从本项研究中所形成的具有可操作性的能促进农村经济社会发展的政策建议对于推动这项伟大工作的进展、保证这项事关全局的事业的成功都将具有重要的现实意义。

发表时间:2006-11-15 文章出处:本站原创 责任编辑: 【返回首页】 【关闭窗口】
   
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