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中国城乡养老保障:挑战与选择
文章作者:王德文 作者单位:中国社科院人口与劳动经济研究所 

    在中国经济转型过程中,城乡养老保障体系建设遵循了先城市后农村的改革路径。这种选择符合养老体制演变的一般国际经验。不过,中国人均收入低水平的老龄化速度,是发达国家和发展中国家未曾遇到过的。城市发展优先确保了目前城市拥有较高的养老保障水平。相反,农村发展滞后使得农村家庭面临着沉重的养老负担。从趋势上看,人口老龄化和城市化对现行的中国养老保障体系提出了严峻挑战,但这并不意味着中国养老保障体系会走向崩溃。如果通过合理的制度设计,解决养老金的筹措激励机制和可获得性等问题,那么,是可以建立一套符合中国国情的低水平、广覆盖的养老保障体系,实现老有所依的保障目标。
全文分为六个部分:第一部分介绍了城市养老保障体制改革及其进展状况;第二部分介绍了农村养老保障体制改革及其进展状况;第三部分讨论了城市养老保障体系的脆弱性;第四部分考察了农村养老保障体制的重要性;第五部分分析了养老保障对缓解老年贫困的重要作用;最后是指出了中国养老保障体制的改革方向和未来选择。
     一、城市养老保障体制改革
    在计划经济时期,城市养老保障是由企业或单位提供。当时,国家对企业在财务上实行统收统支、包盈保亏,企业按照国家有关规定提取和发放养老金,对退休人员实行管理。养老金多少取决于工龄的长短和退休前的工资高低。养老金筹措是现收现付制方式。国家通过企业对向城市劳动者提供了从摇篮到坟墓的全面保障。这种安排符合传统体制的内在要求。
    以市场为导向的经济改革动摇了传统养老保障体制的基础。80年代中期,国有企业实行承包制和废除终身雇佣制。这不仅改变了企业与国家之间的财务关系,而且也改变了企业与职工之间的关系。实行利润分成制和利改税之后,企业必须部分承担自行积累和支付职工养老资金等职能。通过总结前一段改革经验,1991年颁布了《关于企业职工养老保险制度改革的决定》,提出建立基本养老保险、企业补充养老保险和个人储蓄性养老保险相结合的养老保险体系,实行国家、企业和个人三方共同负担。
在确立了养老体系之后,随后改革重点是加强基本养老保险制度建设、扩大统筹范围和扩大覆盖面。1993年,十三届四中全会通过《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》,提出了养老保险实行社会统筹与个人账户相结合的原则。
    1997年,国务院正式颁布了《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》,决定建立统一的社会统筹和个人账户相结合的城镇职工养老保障制度。即按职工工资的11%建立个人账户,其中个人缴费逐步从4%提高到8%,其余部分由企业缴费划入。企业缴费率由省级人民政府确定,一般不得超过企业工资总额的20%。这种筹资模式是传统的现收现付模式与完全积累模式的一种混合模式,属于部分积累式的基金筹资模式。
    1998年8月,国务院发布了《关于实行企业职工基本养老保险省级统筹和行业统筹移交地方管理有关问题的通知》,实行职工养老保险全国并轨,由市级统筹向省级统筹过渡,养老金的差额缴拨改为全额缴拨,实施养老金社会化发放。
    1999年1月,国务院颁布《社会保险费征缴暂行条例》,扩大了社会保险费征缴范围。基本养老保险费征缴范围不仅包括国有企业、城镇集体企业、外商投资企业、城镇私营企业和其他城镇企业及其职工,实行企业化管理的事业单位及其职工,而且各地可以根据自身情况,决定是否将城镇个体工商户纳入基本养老保险范围。
    2000年国务院印发了《关于完善城镇社会保障体系的试点方案》,决定2001年先在辽宁全省和其他各省(自治区、直辖市)确定的部分市进行试点。与1997年《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》相比,2000年的《关于完善城镇社会保障体系的试点方案》通过个人帐户完全由个人积累(个人缴费率为8%)、分开管理社会统筹基金与个人账户基金、调整和完善基本养老金计发办法、鼓励企业建立企业年金等措施,旨在解决转轨成本和做实个人帐户等问题。养老金筹资模式由“部分积累”变为“现收现付”加“完全积累”。

图 1 1989-2004年城市基本养老体制覆盖状况
资料来源:国家统计局,《中国劳动统计年鉴》(2000-2004),中国统计出版社。2004年数据来自劳动和社会保障部的统计公报。

    随着改革深入,城市养老保障覆盖面稳步扩大。1989年到2003年,参加基本养老保险的城市职工数量由4817万人上升到12250万人,占城市职工比例由33.5%提高到46.3%。参加基本养老保险的城市离退休人员数量同期由893万人上升到4013万人,是1989年的4.6倍(见图1)。
  城市老年人的养老保障程度高。据2000年人口普查资料显示,城市60岁以上老年人口的劳动参与率为13%。在不参加工作的城市老年人口中,领取离退休金比例为56.2%、依靠家庭其它成员养老比例为38.8%、其它渠道养老为5.0%。但据2000年中国城乡老年人口状况进行了一次性抽样调查资料显示,城市60岁以上老年人口中领取离退休的比例为70.7%,领域社会养老金的比例为12.1%,两者合计达到82.8%。
    财政投入加大和基本养老金统筹层次提高,改善了城镇离退休职工的社会保障水平。2003年城镇离退休人  员的退休费用上升到9047元,比1990年增加了7734元,是1990年的5.3倍。养老金社会化发放确保了基本养老金的按时足额发放。过去,我国一直实行养老金由退休人员所在企业发放的办法。1998年,我国养老金社会化率在30%左右。到2003年,实行养老金社会化发放的人数达3538.4万人,社会化发放率达到99.5%,比1998年提高60.5个百分点。
    二、农村养老保障体制改革
    农村传统的养老保障模式是一种低水平的集体保障。人民公社制度将农村土地等基本生产资料划归集体所有,采取共同生产和统一分配。同时,城乡分割的户籍制度禁止农民流动,防止对城市福利制度带来冲击。通过参加集体生产经营活动,农村劳动力获得参与分配生产成果的权利,只有当他们完全丧失劳动能力时,才能退出农业生产活动,由家庭具有生产能力的成员负责其基本的生活品供应。针对少数没有劳动能力,且无依无靠的老人、残疾人和孤儿,农村集体实行了“五保”制度,即保吃、保穿、保医、保住、保葬(儿童保教)。
    农村基本经营制度变革改变了集体保障模式。农村家庭联产承包责任制建立和完善,使得过去由集体承担的就业和收入等基本保障功能,转为由农户家庭来承担,完全由单个家庭来提供养老保障。尽管政府要求建立统分结合的双层经营体制,但集体经济在绝大多数地区有名无实,乡村集体也缺乏有效的组织手段动员资源,为农村居民提供有限的收入保障和卫生医疗服务。
    从时间上看,农村养老体制改革最初试点与城市同步。从1986年开始,农村探索性地开展了建立社会养老保险制度试点工作。这项试点率先选择在经济发达地区进行。经过一段时间的经验积累,1992年民政部颁布了《县级农村社会养老保险基本方案》,确定以县为基本单位开展农村社会养老保险。养老保险资金坚持以个人交纳为主、集体补助为辅、国家给予政策抚持的原则来筹集,实行个人帐户管理和县级范围统一管理,并对独生子女父母参加养老保险给予提高集体补助标准待遇等。
    这项改革迅速地推动了农村农村养老保险工作,参保人数不断上升。到1997年底,已有7542万农民投保。然而,1998年以后农村养老体制改革则陷入了停顿状态。政府机构改革将农村社会养老保险由民政部门移交给劳动与社会保障部。1999年7月,国务院指出目前我国农村尚不具备普遍实行社会养老保险的条件,决定对已有的业务实行清理整顿,停止接受新业务,有条件的地区应逐步向商业保险过渡。受体制改革和政策变动影响,农村社会养老保险随后出现了参保人数下降、基金运行难度加大等困难。2004年,农村劳动力参保数量为5378万人,比1997年减少了2164万人,下降幅度达到28.7%。农村劳动力参保数量占农村劳动力总量比例同步下降,由1997年的15.4%下降到11.0%(见图2)。

图 2 1994-2004年农村社会养老保险覆盖状况
注:1998年没有统计资料。
资料来源:1994年到1997年数据来自民政部年度统计公报;1999年到2003年数据来自《中国劳动统计年鉴》(2000-2004),2004年数据来自劳动和社会保障部的统计公报。

    目前,农村老年人主要依靠家庭提供养老支持。据2000年人口普查资料显示,农村60岁以上老年人口的劳动参与率为43.4%。在不参加工作的农村老年人口中,领取离退休金比例为8.2%、依靠家庭其它成员养老比例为86.2%、其它养老渠道为5.7%。另据2000年中国城乡老年人口状况进行了一次性抽样调查资料显示,农村60岁以上老年人口中领取离退休的比例为5.4%,领域社会养老金的比例为1.5%,两者合计仅有6.9%,依靠家庭养老比例达到85.0%。
    三、城市养老保障体制的脆弱性
    从名义上讲,城市养老保障体制实行现收现付制加部分积累的个人账户相结合。1997年养老体制改革对城镇职工的基本养老保险采取不同管理办法,即“老人老办法、中人中办法、新人新办法”。对新制度前离退休的城镇职工(即“老人”),采取由社会统筹基金来支付退休金;对新制度前已经工作但不到退休年龄的城镇职工(即“中人”),采取由社会统筹基金来支付基础养老金和过渡性养老金,新制度建立后部分按个人账户积累资金发放养老金;对新制度后参加工作的城镇职工(“新人”),采取由社会统筹基金来支付他(她)们的基础养老金,并按个人账户积累资金发放养老金。新的制度设计旨在利用养老金社会统筹,解决新制度建立前参加工作的城镇职工的基本养老问题,即转轨成本问题。
    但是,传统养老体制没有为基础养老金提供积累,新体制不得不面临着庞大养老金缺口的难题。《法制日报》2005年5月8日报道,劳动和社会保障部承认,目前城市养老金缺口在2.5万亿元,在未来30年时间里将达到6万亿元。这个数据可能低估了养老金缺口的严重程度。世界银行估算养老金缺口3-4万亿元左右。如果假定在50年时间里分摊转轨成本,按3.7万亿缺口和平均利率为4%计算,每年分担的平均转轨成本将为1600亿元左右;如果利率提高到5%,每年的平均转轨成本将为1900亿元左右(孙祁祥,2001)。
    就现实来看,城市养老保障体制仍然采取现收现付制(见图3)。在面临企业缴费不足和养老金缺口的情况下,统筹基金与个人账户的混账管理使得只好挪用个人帐户积累来填补养老金缺口。从一开始,新体制就面临着个人帐户“空账”问题,并随着时间推移日益加重。1997年空账规模为140亿元,2000年上升到2000多亿。由于养老金拖欠容易诱发社会问题,国家不得不动用财政资金来填补缺口。例如,2001年中央财政用于社会保障支出的资金就达982亿元,是1998年的5倍多。

图 3 1989-2003年城市基本养老金收支状况
资料来源:国家统计局,《中国劳动统计年鉴》(2000-2004),中国统计出版社。

    制度设计缺陷是企业缺乏缴费积极性的重要原因。在缺乏必要的激励机制下,差额收缴和差额拨付制度使得社会统筹实际上变成一种企业间的直接转移支付。新的企业因为退休职工较少,不愿意缴费,拖欠、拒缴的现象时有发生。老的企业没有完全剥离由社会承担的保障责任,缴费之后负担企业负担过重。企业平均缴费率高达30%。逃避缴费相当于获得了一笔丰厚的盈利。因此,企业纷纷采取使用临时工、短期合同工、降低工资总额、低报职工数量等办法来逃避缴费责任(张立光、邱长溶,2003)。同时,参加基本养老保险以国有企业职工为主,大约占城镇参加基本养老保险职工的80%左右。由于大部分国有企业都处于亏损状态,无力缴纳保险费,导致保费减少。而保费收入减少使得社会保障机构不得不提高缴费率,形成了一种恶性循环。
    空账和预期收益率低同样削弱了个人参加基本养老保险计划的积极性。在世界银行推荐的“多支柱”养老保险模式中,个人账户的资金来源具有强制性,但其产权属于个人。中国没有明确个人账户的产权归属,对统筹账户和个人账户实行统一管理,从而为社会统筹基金挪用个人账户提供了可能性。在个人账户只是一个名义账户的情况下,为了减轻未来支付养老金压力,政府压低了个人账户基金的回报率。当基金回报率低于其机会成本时,拒缴偷逃现象就不可避免地出现(赵耀辉、徐建国,2000)。这样,个人账户不仅难以做实,而且也不利于个人缴费和个人账户积累。
    社会保障基金的投资渠道单一、回报率低。由于法规不健全和资本市场不成熟,政府严格规定了社会保障基金的投资渠道。在早期,80%的社会保障资金用于购买政府债券,20%的社会保障资金用于银行存款(West,1997;Feldstein,1998)。2004年,社会保障基金投资渠道有所改变。其中,银行存款和长期债券比例为53.9%,委托投资比例为35.8%。在资本市场不健全的情况下,限定社会保障基金的投资渠道有助于避免资金被挪用、流失和损失等风险,但资金的回报率也很低。2001年到2003年,社会保障基金投资回报率均低于3%,2004年社会保障基金投资回报率为3.3%。这都小于国际上社会保险基金投资长期债券平均6%的实际收益率。
    1999年以来,扩大基本养老保险覆盖对象并没有相应地提高覆盖比例。2004年参加基本养老保险的城镇职工只占城镇全部就业人员的46.3%,与1995年的水平(45.9%)基本持平。人口结构变化使得城市养老负担大幅度上升。1990年,城市离退休人员与城市职工数量比例为1:6.1,但2003年这个比例下降到了1:2.7。即使把未来年青农村转移劳动力计算在内,城市养老负担上升趋势不会发生根本性的变化。
    从国际经验来看,一个可持续的现收现付制的养老保障体系需要三个条件(蔡昉、孟昕,2004):(1)一个相对年轻的人口结构,以支撑现有的退休人口;(2)一个有效率的税收体系,以把所有潜在的养老保险缴费足额收取上来;(3)一个有效且安全的基金管理和治理,以确保养老基金是被正确地投资并保值、增值的。上述分析表明,三个条件在中国都不存在,现收现付制未来无法为城市提供可持续的养老保障。
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发表时间:2006-03-31 文章出处:不详 责任编辑: 【返回首页】 【关闭窗口】
   
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