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东北地区经济振兴的战略思路及政策措施
文章作者:王洛林 魏后凯 作者单位:中国社科院 

    东北地区包括辽宁、吉林和黑龙江三省,是我国重要的老工业基地和商品粮生产基地。近年来,由于多方面的原因,东北地区经济出现了诸多问题,如矿业城市资源枯竭、大规模国有企业职工下岗、职工就业困难、大量农产品积压、地方财政包袱大、地区经济增长乏力和产业竞争力下降等,这些问题已引起党中央的高度重视。党的十六大报告明确提出:“支持东北地区等老工业基地加快调整和改造,支持以资源开采为主的城市和地区发展接续产业”。本报告着重探讨以下问题:(1)东北地区经济发展现状与存在问题;(2)振兴东北老工业基地的总体战略思路;(3)振兴东北老工业基地的主要政策措施。
   一、东北地区经济发展现状与存在问题
  (一)东北地区经济发展现状及演变
    1.在全国的地位
    东北地区土地面积79万多平方公里,约占全国的8.2%。2004年,东北地区总人口10743万人,占全国总人口的8.3%;实现地区生产总值(GRP)15133.9亿元,占全国各地区生产总值的9.3%;其中,实现工业增加值6789.5亿元,占全国各地区工业增加值总额的9.6%。然而,从历史的角度来分析,自改革开放以来,随着沿海新兴工业区经济的迅速发展,作为老工业基地的东北地区,其地区生产总值和工业增加值占全国各地区总额的比重都在不断下降。从1980年到2004年,东北地区GRP占全国GRP总额的比重由13.7%下降到9.3%,工业增加值占全国各地区总额的比重由17.8%下降到9.6%。从图1可以看出,虽然在2000年东北地区这两个比重略有提高,但近年来又出现了逐年下降的趋势。这说明,随着时间的推移,东北老工业基地经济尤其是工业在全国的地位已明显下降。在改革开放初期的1980年,东北工业增加值占全国各地区总额的比重要比GRP所占比重高4.2个百分点,而2004年仅高0.3个百分点。值得注意的是,随着东北地区经济所占比重的下降,东北地区人口占各地区人口总额的比重也在缓慢下降,由1980年的9.06%下降到2004年的8.26%,下降了0.8个百分点。而且,东北地区主要经济指标所占的比重,正在逐步接近其人口所占的比重。
 
    资料来源:根据《中国统计年鉴》(各年度)、《中国统计摘要》(2005)和《改革开放十七年的中国地区经济》计算。下同。
    2.经济发展水平
    2004年,东北地区人均GRP为14087元,按当年人民币对美元平均汇价(中间价)计算,合1702美元,比各地区人均GRP平均水平高11.7%。按照世界银行的划分标准,目前东北地区均处于下中等收入社会。从历史变化趋势看,自改革开放以来,虽然东北地区人均GRP均高于各地区人均GRP平均水平,但由于东北地区属于老工业基地,受观念、体制和机制等多方面因素的制约,其经济增长速度整体较慢,其结果,东北人均GRP与各地区平均水平之间的差距在逐步缩小。如果以各地区人均GRP平均水平为100,则东北地区人均GRP的相对水平,1980年为151,1990年下降到137,2000年又下降到119,2004年则下降到112。这一点可以从图2中清楚地看出来。
 
    作为老工业基地,东北地区工业化程度在改革开放初期要远高于全国各地区平均水平。在建国以后国家重工业化战略的推动下,东北地区工业尤其是重化工业获得了迅速发展。到1980年,东北地区工业增加值占GRP的比重已达到58.7%,比全国各地区平均水平高出13.7个百分点。之后,在全国性工业结构调整中,轻工业发展受到重视。东北偏重型的结构遇到诸多问题,地区工业化推进的速度明显放慢。到1991年,东北地区工业增加值比重已下降到43.3%,比各地区平均水平高5.9个百分点。近年来,东北地区工业增加值比重一直在42%-44%之间徘徊,略高于各地区平均水平(见图3)。从总体上看,目前东北地区工业化水平大体处于向工业化中期的后半阶段转变的时期,略低于东部地区的平均水平,而高于全国各地区的平均水平 。①由于工业化推进缓慢,导致东北地区人均工业增加值相对水平(以各地区平均水平为100)从1980年的197,下降到1990年的163,2004年又进一步下降到115。
 
    3.地区经济增长
    总体上讲,改革开放以来,东北地区经济在全国地位的迅速下降,主要是由于其经济增长的不景气引起的。为了反映东北地区经济的增长态势,我们采用各省区市的GRP及其增长指数,计算了全国、东北老工业基地和沿海新兴工业区的GRP增长速度,如图4所示。这里所指的沿海新兴工业区,是指广东、福建、浙江、江苏和山东5个省。这些省区经济自改革开放以来获得了迅速的发展。从某种程度上讲,改革开放以来我国国民经济的高速增长主要是依靠这些新兴工业区来支撑的。如果把东北、上海等老工业基地称之为我国第一代主导地区的话,那么这些新兴工业区目前已经成为支撑我国经济增长的第二代主导地区。
    从图4可以看出,除个别年份外(如1983和1987年),东北老工业基地GRP增长速度均低于各地区GRP平均增长速度,更远低于沿海新兴工业区的GRP增长速度。尤其是在“八五”计划时期,这种增长速度差距更大。平均来讲,在1980-2004年间,东北地区GRP年均增长8.96%,而沿海新兴工业区为12.80%,全国各地区平均为10.74%,东北地区GRP年均增长率比各地区平均水平低1.78个百分点,比沿海新兴工业区低3.84个百分点。其中,在1991-1995年间,东北地区GRP年均增长9.64%,比全国各地区平均水平低4.12个百分点,比沿海新兴工业区低8.51个百分点;在1996-2004年间,东北地区GRP年均增长9.65%,比全国各地区平均水平低1.06个百分点,比沿海新兴工业区低1.96个百分点。
 
    4.产业结构演进
    自改革开放以来,东北地区三次产业结构的演变是十分有趣的。从总体趋势看,尽管在GRP构成中,第一产业增加值比重在逐步下降,由1980年的21.4%下降到2004年的12.7%;第三产业增加值比重在稳步上升,由16.1%迅速提升到35.7%;但第二产业增加值比重却在逐年下降,由62.5 %下降到51.6 %。再从三次产业就业结构看,在1997-2003年间,尽管东北地区第三产业就业所占比重由31.0%增加到33.7%,但第一产业就业比重却由37.7%提高到 45.2%,第二产业就业比重由31.3%下降到21.1%。既是说,在这期间,东北地区第二产业转移出来的劳动力,只有1/4强转移到了第三产业,而有3/4弱转移到了第一产业。这种情况既不符合工业化和现代经济发展的潮流,也与东北地区所处发展阶段的产业结构变化趋势不相符合。当前,东北地区正处于人均GRP在1000~3000美元的阶段,这一阶段正好是工业化和城市化快速推进的阶段。
    在过去的20多年里,东北地区出现工业增加值比重和就业比重的持续下降,并非说明东北地区已经完成了工业化。国际经验表明,一个国家和地区要完成工业化,进入工业增加值和就业比重下降的逆工业化阶段,大都是在人均收入超过10000美元以后才开始出现的(魏后凯,2005a;金碚等,2004)。目前东北地区还远没有达到这一阶段。可以说,东北地区工业增加值和就业比重的下降,有着自己的特殊性。首先,在改革开放初期,东北地区第二产业尤其是工业比重偏高,第三产业严重滞后,因此,第二产业两个比重的下降是结构调整的结果,带有一定程度的恢复性质,这与全国的情况是基本一致的。其次,自改革开放以来,由于观念、体制、机制和政策等多方面原因,面对来自跨国公司和沿海企业的激烈竞争,东北工业企业的竞争力在不断下降,生产能力趋于萎缩之中。第三,东北地区是我国的重化工业基地,随着国有企业改革的不断推进,东北地区经济增长不但没有表现出对就业的拉动作用,反而表现出一种排斥作用。在1998-2003年6年中,东北地区经济增长的就业弹性有5年出现负值,平均为-0.12。①
 
     5.对外开放程度
    近年来,随着经济全球化的迅速推进,外商投资和扩大出口已经成为推动我国沿海地区经济增长的重要力量(魏后凯,2005b)。相比较而言,东北地区对外开放的程度较低,外商直接投资和外贸出口对地区经济增长的推动作用较小。首先,从实际利用外商直接投资额看,截至到2004年累计,东北地区实际利用外商直接投资总额仅有379.11亿美元,占全国各省市的6.87%,低于其人口和GRP份额2~3个百分点。其中,辽宁省占5.25%,而吉林和黑龙江仅分别占0.70%和0.91%。需要指出的是,从1999年前和2000-2004年两个阶段的变化看,整个东北地区实际利用外商直接投资份额增加了1.33个百分点,其中辽宁省增加了2.14个百分点,而吉林和黑龙江分别下降了0.34和0.46个百分点(见表1)。这说明,近几年来,外商在东北地区的投资在进一步向区位和发展条件较好的辽宁省尤其是大连和沈阳集中,吉林和黑龙江两省所占比重在逐步下降。
表1  截至2004年累计东北地区实际利用外商直接投资情况
地区 截至2004年累计 截至1999年累计 2000-2004年 
比重
变化

 金额
(亿美元) 比重
(%) 金额
(亿美元) 比重
(%) 金额
(亿美元) 比重
(%) 
省市合计 5521.86 100 2995.54 100 2526.32 100 0
东北 379.11 6.87  187.48 6.26 191.63 7.59  1.33
辽宁 290.03 5.25  128 4.27 162.03 6.41  2.14
吉林 38.87 0.70  25.85 0.86 13.02 0.52  -0.34
黑龙江 50.21 0.91  33.63 1.12 16.58 0.66  -0.46 
    其次,从外向型经济发展程度看,2003年东北地区外资依存度(实际利用外资相当于全社会固定资产投资的比重)仅有6.6%,既低于京津冀鲁地区的8.2%,也低于全国各地区平均水平的8.3%,更低于长三角地区(苏浙沪)的13.9%和珠三角地区(粤)的17.4%;东北地区的出口依存度(出口总额相当于GDP或GRP的比重)为13.5%,而全国平均水平为26.8%,京津冀鲁地区为18.5%,长三角地区为44.1%,珠三角地区为93.4%(见表2)。当然,无论是对一个国家还是对一个区域来讲,外贸出口依存度并非是越高越好,它存在着一定的适宜区间。对东北地区来说,外贸出口依存度低,说明其产品以内销为主,国际市场竞争力不强,扩大出口对区域经济的拉动作用十分微弱,区域经济增长主要依靠投资和内销来带动。
表2  2003年我国各地区外资依存度和出口依存度比较
 实际利
用外资
(亿美元) 全社会固定
资产投资
(亿元) 外资
依存度
(%) 出口
(亿美元) GDP或
GRP
(亿元) 出口
依存度
(%)
东北地区 33.36 4211.57 6.6 211.81 12955.16 13.5
京津冀鲁地区 108.42 11001.78 8.2 574.43 25645.25 18.5
长三角地区 210.13 12472.41 13.9 1498.05 28106.64 44.1
珠三角地区 100.93 4813.20 17.4 1537.10 13625.87 93.4
其他地区 102.91 23067.64 3.7 560.89 55206.2249 8.4
全国 555.76 55566.60 8.3 4382.28 135539.141 26.8
 资料来源:根据《中国统计年鉴》(2004)计算。
    (二)当前东北地区经济面临的主要问题
    总体上看,当前东北地区经济发展主要存在以下四方面的问题:
    1.地区经济增长缓慢,出现相对衰退的迹象
    东北地区属于老工业基地,为我国第一代主导地区。建国以来,东北地区曾经为我国的经济发展和工业化做出了巨大贡献。然而,自20世纪80年代以来,东北地区由于改革开放严重滞后,国有企业缺乏活力,而民营经济和外商投资经济发展缓慢,导致地区经济增长不景气,甚至出现相对衰退的迹象,工业特别是制造业竞争力不断下降,市场份额急剧减少。在1981-2001年间,东北地区制造业总产值年均增长率仅有7.6%(按当年价计算),而沿海新兴工业区(粤闽苏浙鲁)为14.8%。其结果,东北地区制造业产值占全国的比重1980年为18.7%,1985年为17.8%,1997年下降到9.1%,2001年又下降到8.0%;而沿海新兴工业区制造业产值所占比重则由1980年 的25.4%提高到2001年的50.4%。东北地区工业增加值占全国各地区总额的比重也在迅速下降(见图1)。
    对于东北地区工业经济的这种相对衰退现象,学术界把它称为“东北现象”。从性质上讲,它有些类似于工业发达国家一些萧条地区出现的“萧条病”。值得注意的是,近年来,东北地区经济的这种相对衰退已经延伸到了农业领域,新闻界把它称之为“新东北现象”。长期以来,东北地区一直是我国重要的粮仓和粮食储备基地,其大豆生产量占全国的35%,玉米产量占全国的26%。然而,由于生产成本、质量和面临进口冲击等问题,加上加工转化能力不足,导致前些年东北大豆、玉米等出现大量积压。其中,吉林的玉米积压曾高达4000万吨,相当于全省两年的总产量。粮食库存的增加,导致粮库政策性亏损加大,地方财政包袱沉重。例如,在黑龙江省,中央和省级财政每年用于粮食超储的支出就高达45亿元。黑龙江省级财政每年还需负担13.8亿元的粮食风险基金,但由于财力有限,尽最大努力每年也只能支出近7亿元,缺口达6亿多元。
    2.国有企业比重高,职工下岗和就业问题突出
    (1)国有企业比重高,产权结构单一。作为老工业基地,东北地区也是我国国有企业尤其是中央国有企业相对集中的地区,国有经济在地区经济中占有重要的地位。2003年,东北地区国有及国有控股工业企业总产值占全部国有及规模以上非国有工业的比重为67.5%,其中辽宁为58.1%,吉林为75.8%,黑龙江为79.4%,远高于全国37.5%的平均水平。根据《2002年度分布在东北中央监管企业主要指标表》的统计,2002年底包括大庆油田在内的中央三级以上工业企业资产总额、销售收入和利润总额,分别占东北三省国有及国有控股工业企业的45.3%、72.1%和81.3%。在东北地区913户中央企业(不包括大庆油田)中,国有独资公司数占55%,职工占70%,总资产占67.1%,销售收入占52.6%,企业利润总体亏损达69亿元,净资产收益率为-11.9%(国资委规划局,2004)。
    (2)垄断性和基础性行业比重高,产业转型难度大。2002年底,在东北地区913户中央企业(不包括大庆)中,垄断性行业149户,总资产占58.2%,销售收入占52.7%,总体亏损52亿元,净资产收益率为-12.2%;基础性行业281户,总资产占64.1%,销售收入占59.0%,总体亏损39亿元,净资产收益率为-7.5%(国资委规划局,2004)。由于垄断性和基础性行业比重高,企业盈利能力较低,对资源的依赖性较大,东北国有企业产业转型的难度很大。
    (3)国有企业效益较差,资产负债率高。据民盟中央调研组(2003)对辽宁、黑龙江两省的调查, 辽宁省地方国有及国有控股工业企业1507户中,资不抵债企业有308户,平均资产负债率为135%。黑龙江省地方国有企业的资产负债率为83%,资不抵债的国有企业占36.7%,亏损面高达49.9%。另据国资委规划局(2004)的研究,就中央企业而言,2002年东北中央企业及三级以上子企业总体亏损约4.7亿元,其中亏损企业371户,亏损面达40%(不包括大庆油田)。同时,东北地区国有企业历史形成的债务突出,资产负债率平均为76.4%,远高于全国国有企业64.8%的平均水平。
    (4)国有企业包袱沉重。主要体现在三个方面:一是国有企业办社会负担沉重。据财政部2002年企业财务决算统计,东北地区国有企业办社会机构7183个,职工49.1万人,企业补助支出153.8亿元。其中,中央直管企业和其他中央部门所属企业在东北地区办社会机构3476个,职工30.7万人,企业补助支出129.9亿元,分别占48.4%、62.5%和84.5%。二是企业包袱沉重。如哈电办社会机构37个,补贴费用总额4.16亿元,改造费用2.57亿元;一汽每年为办社会职能投入资金近5亿元;大庆石油管理局办社会机构高达257个,职工达4万人,每年补助经费总额22亿元。三是企业办“大集体”多,且大多为亏损企业。据统计,东北地区4655户厂办大集体企业中,亏损企业和停产企业占70.4%,2002年总体亏损高达11.6亿元。这些厂办大集体资产总额818.5亿元,负债总额836亿元,所有者权益为-17.5亿元,总体上已经资不抵债,资产质量极其低下。同时,在这些厂办大集体企业中,有在册集体职工124.7万人,离岗职工84.7万人,占总数的2/3,由此形成城镇居民中的特困群体(国资委规划局,2004)。
    (5)大批职工下岗,失业率增加,就业压力大。由于国有企业机制不活,人员臃肿,技术和设备老化,企业办社会的负担和债务沉重,导致企业缺乏活力,生产效率低下,市场竞争力不足,大批职工下岗,失业率增加,就业压力很大。据调查,辽宁省国有、集体企业离岗职工达150万人,城镇登记失业人员达83万人;黑龙江省城镇各类下岗、失业人员达149万人(民盟中央调研组,2003)。在一些资源枯竭的矿业城市,这种情况更为严重。如辽宁省抚顺矿区拥有占全市人口1/3的职工和家属,现有12.25万人需要重新安置;阜新市2002年下岗失业人员达15.2万人,占市区人口的20%,实际失业率高达30.6%。
    3.资源型城市资源枯竭,缺乏接替产业,急待产业转型
    东北地区拥有一批结构单一的资源型城市。一方面,这些资源型城市在经历多年的大规模开采后,大都面临着资源枯竭的问题。目前,大庆油田的可采储量只剩下30%,仅有7.45亿吨,到2020年年产量只能维持到2000万吨左右;辽河油田原油开采已动用探明地质储量的77.1%,天然气则已动用了82.6%,油气产量明显下降。黑龙江省鹤岗、鸡西、双鸭山、七台河等4大煤炭生产基地现已面临煤炭资源枯竭或大量关井的局面。辽宁省在未来10年内现有35座国有重点煤矿将报废11处,煤炭生产量将大幅下降;铁矿石主要矿山如鞍山、大孤山、眼前山、歪头山等也均处于矿山开采后期阶段,生产能力逐年下降。另一方面,这些城市大都产业结构单一,产业链条短,缺乏接替产业,大都面临着沉重的产业结构转型和就业转移压力。
    4.不良资产和不良贷款比例高,信用等级低,企业融资困难
    东北地区属于我国国有企业不良资产比例高和银行不良贷款比例高的“双高”地区。一是国有企业不良资产比例高。据国资委规划局(2004)的研究,目前辽宁国有企业的不良债务达2921亿元,其中欠银行1891亿元,欠政府900亿元,欠职工130亿元;整个东北地区不良资产总额达525.3亿元。二是银行不良贷款比例高。由于企业经济效益差,资产负债率高,历史欠账多,企业恶意逃废债务现象严重,加上体制和政策等方面的原因,导致近年来东北地区银行不良贷款居高不下,呆坏帐比例较高,金融风险加大。有关资料表明,东北三省金融机构贷款利息收妥率(实收利息占应收利息的比率)平均仅有70%左右,2002年末应收未收利息余额1929亿元,已接近2000亿元,不良贷款率比全国平均水平高出近10个百分点,相当一部分银行处于亏损状态,全部金融机构盈亏相抵后净亏损多达180亿元(张颖,2004)。在这种情况下,各商业银行总行纷纷把东北三省列为信用高风险地区,贷款规模受到总行的严格限制,相当一部分基层银行发放贷款甚至需要逐笔上报省分行乃至总行审批。其结果,许多市县支行几乎没有贷款权限,只起到在当地吸纳存款的作用。即使是一些省级分行,其贷款权限也较小。这种信用危机的产生,使金融业对地方经济发展的支持显得力不从心,不仅加剧了银企关系的紧张状态,加大了金融风险,而且严重影响了企业尤其是民营中小企业的融资,增加了企业融资成本。
    5.资源消耗高,环境污染严重,可持续发展问题突出
    在东北地区,尤其是资源型和原材料工业城市,由于重化工业所占比重大,大都资源和能源消耗较高,环境污染较为严重。2002年,东北3省万元生产总值消耗能源1.81吨标准煤,比全国平均水平高28.4%,比东部9省市高66.1%,比中部6省高13.1%。2003年,东北3省万元工业增加值排放废气5.52万标立方米,比全国平均水平高16.5%,比东部10省市(不包括辽宁和广西)高66.3%。此外,在一些资源型城市,矿山塌陷地治理和生态恢复的任务也十分繁重。如辽宁省7处较大的采煤沉陷区,总面积达333平方公里;黑龙江双鸭山市矿区8个采煤沉陷区总面积达133平方公里;鸡西矿区采煤沉降面积达156 平方公里。大庆市目前的森林覆盖率仅有9%左右,草原退化、盐碱化和沙化的面积已经占总面积的84%,严重破坏了生态平衡。

    二、振兴东北老工业基地的总体战略思路

    (一)对过去老工业基地调整改造战略的反思
    针对东北老工业基地存在的诸多问题,国家有关部门在资金和政策上曾给予了较大支持。自20世纪80年代以来,国家通过采取财政、信贷、投资等政策措施,支持东北等老工业基地的调整改造。当时,原国家经贸委设立了老工业基地调整改造基金,并确定了上海、天津、武汉、重庆、沈阳、哈尔滨等6个老工业基地重点改造城市,其中有2个集中在东北地区。在“八五”期间,国家对这六个老工业基地城市提供国家专项贷款202亿元,老工业基地专项贷款134亿元(王一鸣,1998)。1994年8月,原国家经贸委等9部门确定的18个优化资本结构试点城市中,①有4个集中在东北地区,包括齐齐哈尔、哈尔滨、长春、沈阳,国家对这些城市在“增资、改造、分流、破产”等方面实行试点。“九五”计划后期,国家通过实行债转股政策和运用国债资金拉动内需的政策,对东北地区也给予了较大的支持。“十五”计划时期,国家又启动了辽宁阜新资源型城市产业转型试点。经过多年的努力,国家对东北老工业基地的调整改造政策虽然取得了一定成效,但并没有从根本上解决问题。总体上看,过去国家对东北老工业基地的调整改造,其成效不是很大。
    究其原因,除了国家支持力度不大外,更重要的是在战略思路上存在着一些误区:一是就工业论工业,把老工业基地调整改造单纯看成是工业的调整改造;二是把工业的振兴与国有企业脱困等同起来,只重视国有企业的技术改造和脱困,而忽视民营经济和外商投资经济的发展;三是对项目投资和技术改造比较重视,而忽视观念转变、机制和制度创新,忽视企业经营环境的改善;四是过分强调政府的作用,“等、靠、要”的依赖思想严重,而相对忽视市场和民间力量的培育;五是在对外开放方面缺乏像广东、上海浦东那样的重大举措,忽视了对外开放对地区经济发展的巨大推动作用。
    很明显,老工业基地的调整改造,不单纯只是工业的振兴,更不能简单理解为国有企业的技术改造和脱困。要解决当前东北面临的各种问题,关键是重振东北老工业基地,使之重新焕发青春和活力。振兴东北老工业基地,绝非仅仅是振兴工业,而是全面振兴整个地区经济,涉及到工业、农业、基础设施、社会保障等诸多领域。从国内外的经验看,老工业基地调整改造的关键是地区经济振兴而不单纯是企业脱困,因为只有地区经济得到了全面振兴,产业竞争力得到了不断提高,才能创造出更多的就业机会,地方才有能力来解决日益暴露的各种问题。因此,今后东北老工业基地的调整改造,应走出就工业论工业和单纯强调国有企业脱困的误区,以加大改革开放为契机,以制度创新、机制创新和技术创新为突破口,以全面振兴地区经济为主线,把着眼点放在扩大就业、调整结构和提高产业竞争力上。
    (二)振兴东北老工业基地的依据和必要性
    应该说,过去对东北老工业基地的调整改造还主要局限于某些部门,属于一种部门层次的战略。党的16大报告是一个重要的转折点,报告明确提出“支持东北地区等老工业基地加快调整和改造”,这表明中央已把东北老工业基地调整改造提升到国家战略层面。2003年10月5日,中共中央、国务院联合发布了11号文件《关于实施东北地区等老工业基地振兴战略的若干意见》。该意见的核心思想是全面振兴东北地区等老工业基地,并在提法上采用“振兴战略”取代“调整改造”,明确近期国家支持的重点是东北地区。很明显,在进入21世纪之初,中央在继西部大开发战略之后,进一步提出实施东北地区等老工业基地振兴战略,既具有十分重要的理论意义,也具有非常深远的现实意义。
    首先,实施东北地区等老工业基地振兴战略是国家区域政策的重要组成部分。从发达市场经济国家的经验看,国家区域政策主要是针对三类区域问题展开的(张可云,2005)。一是针对落后地区的落后病,其主要目标是促进落后地区发展,提高居民收入水平,缩小地区差距;二是针对萧条地区的萧条病,重点是重振地区经济,促进产业转型,扩大就业机会,以维持社会稳定;三是针对大都市区的膨胀病,主要目标是解决过渡拥挤和集聚不经济,创造良好的空间结构和人居环境,促进区域可持续发展。我国过去实施的扶贫政策和西部大开发战略,就属于第一类政策,而最近实施的东北地区等老工业基地振兴战略,则属于第二类政策。因此,从理论上讲,国家实施东北地区等老工业基地振兴战略,是发达市场经济国家的普遍做法,它是市场经济体制下国家区域政策的重要组成部分。
    其次,实施东北地区等老工业基地振兴战略是统筹区域发展的重要途径。中共十六届三中全会明确提出了“坚持以人为本,树立全面、协调和可持续的发展观”、“坚持五个统筹”的重要方针。这里所讲的“五个统筹”,就是统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发展、统筹国内发展和对外开放。如前所述,东北地区是我国典型的问题区域,其经济发展面临着诸多问题,如经济增长缓慢,国有企业包袱沉重,大批职工下岗,失业率增加,产业转型压力大,生态环境问题突出;等等。要从根本上解决这些问题,除了依靠东北地区自身的努力外,还需要中央政府在政策上给予相应的支持。当前,国家实施东北地区等老工业基地振兴战略,符合新的科学发展观,是统筹区域发展的重要途径。这一战略的实施,将有力地推动我国区域经济的协调发展。
    第三,国家在政策上给予相应支持是对过去老工业基地所做出贡献的补偿。东北地区是我国重要的老工业基地。在建国以后相当长一段时期内,东北老工业基地曾经对我国经济建设和工业化做出了重大贡献和牺牲。尤其是一些国有老企业,自建国初期国家投资建成后,一直实行高税收、低折旧、低留成、低工资、低福利的政策,其创造的利润企业留成小,绝大部分都上缴给了国家,而且每年为国家创造了大量的税收,企业基本缺乏自我积累和发展能力。因此,在体制转轨和市场化过程中,当东北老工业基地面临诸多困难时,国家在政策上给予相应的支持是十分必要的。这种政策支持实际上可以看成是对过去老工业基地所做出的巨大贡献的一种经济补偿。
    第四,东北地区发展潜力巨大,有条件构建我国第四大经济核心区。目前,珠三角、长三角和京津冀鲁地区已经成为支撑我国经济持续快速发展的三大经济核心区。东北地区作为我国重要的老工业基地,经济发展基础较好,基础设施较为完善,科技教育力量较强,拥有一批高素质的产业工人,今后的发展潜力巨大。虽然当前东北经济面临着一些暂时困难,但只要国家在政策上给予相应支持,帮助其度过难关,将可以在较短时期内迈入持续快速增长的轨道,重振老工业基地 昔日的雄风。从某种程度上讲,东北地区巨大的发展潜力,将有条件建设成为我国继珠三角、长三角和京津冀鲁地区之后的第四大增长极和经济核心区。
    (三)振兴东北老工业基地的战略目标和任务
    与其他地区相比,东北地区既有一些明显的优势,也有诸多缺陷和劣势。总的来讲,东北地区具有四大优势:一是能源、矿产、水土、人才和技术等要素匹配性较好;二是具有良好的基础设施,尤其是公路和铁路网络;三是具有较好的产业发展基础,尤其是原材料工业和装备制造业的基础;四是科技教育力量较为雄厚,长期形成了一批具有较高素质的产业工人。但是,东北地区也具有三大劣势:一是观念落后。在计划经济时期长期形成的一些观念根深蒂固,劳动就业观念落后,“官本位”和政府随意干预现象严重;二是机制不活。企业办社会现象严重,社会包袱沉重,经营机制和管理制度不完善,企业活力不足;三是体制滞后。各项经济体制改革严重滞后,总体上看,东北地区的改革开放至少要比东南沿海地区落后10-15年。
    针对东北地区的优势和劣势,从科学发展观的角度出发,国家实施东北地区等老工业基地振兴战略,其根本目标就是要以制度创新、机制创新和科技创新为动力,以扩大就业和提高竞争力为核心,以全面振兴地区经济为主线,走新型工业化和新型城市化的道路,逐步实现老工业基地的经济转型,将老工业基地建设成为经济繁荣、社会进步、环境优美、竞争力强的新型产业基地。正如中央11号文件所指出的,要经过一段时期坚持不懈的努力,“将老工业基地调整改造、发展成为技术先进、结构合理、功能完善、特色明显、机制灵活、竞争力强的新型产业基地,使之逐步成为我国经济新的重要增长区域”。
    由此可见,振兴东北老工业基地,其主要任务就是实现以产业为核心的经济转型,也就是说,要将东北老工业基地调整改造为新型产业基地。当然,这种经济转型是全方位的,既包括产业的转型,也包括机制和体制的转型,更包括观念的转型,即观念的更新。其中,观念转型是经济转型的前提条件,机制和体制转型是经济转型成败的关键,而产业转型则是经济转型的核心内容。可以说,老工业基地经济转型是观念转型、机制转型、体制转型和产业转型的综合体,四者缺一不可。很明显,如果观念、机制和体制不改变,单纯的产业转型将难以取得成效;如果产业不转型,其经济转型将会缺乏支撑。
    东北老工业基地要实现这种经济转型,就必须把握以下四个基本点:首先,实现老工业基地的经济转型,一定要走出过去单纯强调国有企业脱困和就工业论工业的误区,以全面振兴东北地区经济为主线。其次,全面振兴东北地区经济,应该以扩大就业和提升竞争力为核心,促进产业结构升级和适度多元化,以便创造更多的就业机会。第三,东北地区的经济振兴不能再走外延式扩张的传统发展道路,而应该以制度创新、机制创新和科技创新为动力,走内涵式的新型发展道路,实现地区经济的跨越式发展。第四,振兴东北地区经济,关键是培育一批具有国际竞争力的优势产业。在发展模式的选择上,要鼓励各地区按照科学发展观的要求,走适度多元化、集约化、特色化和集群化的新型工业化和城市化道路。
    (四)振兴东北老工业基地的总体战略思路
    在当前经济全球化加速、改革开放不断推进、投资主体日趋多元化的新形势下,振兴东北老工业基地一定要有新的思路和新的举措。这种新的思路就是以扩大就业和提高竞争力为核心,全面振兴东北地区经济,走新型工业化和新型城市化的道路。一句话,就是要从过去的以国有企业技术改造和脱困为核心,转变为基于扩大就业和提升竞争力的东北经济全面振兴战略。当前,应着重实施以下八大战略:
    1.就业优先战略
    扩大就业既是政府制定相关政策的出发点,也是维持社会稳定的重要前提条件。对于当前就业形势十分严峻的东北地区来说,如何以扩大就业为中心,创造更多的就业机会就显得尤为重要和迫切。如前所述,目前东北地区所面临的问题已从过去的工业逐步延伸到农业和其他产业领域。由于工业经济增长持续不景气,处于相对衰退过程中,而第三产业增长又乏力,结果导致大量的就业人口转移到第一产业,出现了劳动力“逆向”转移的不合理现象。显然,这种“逆向”转移是不可能持久的,并非是长久之策。国内外的经验表明,如果就业问题不能得到较好的解决,将容易造成一些大的社会问题,尤其是突发性集体事件。历史上的教训应该很好地吸取。为此,在东北老工业基地调整改造的过程中,应该实行就业优先战略。一方面,在投资的导向上,不能单纯强调资本和技术密集型产业,同时要高度重视发展一些具有优势的劳动密集型产业,抓好农产品精深加工以及为重化工配套的相关产业。另一方面,要加快社会保障制度的改革试点,妥善解决目前拖欠严重的养老保险金和医疗保障覆盖面低的问题,相应降低企业养老保险金的承担比率,并鼓励各类人员投资创业,扩大就业机会。
    2.竞争力提升战略
    区域竞争力是区域内各主体争夺资源和市场的综合能力。其核心是产业竞争力,而产业竞争力则取决于微观层次的企业竞争力。自改革开放以来,东北老工业基地在激烈的市场竞争中所以会出现相对衰退现象,主要是其产业竞争力在趋于下降。因此,要振兴东北地区经济,就必须从提升竞争力入手,实施以提高产业竞争力为核心的综合竞争力提升战略。从产业发展的角度看,目前东北地区在基础设施、产业工人、人才储备和重化工基础等方面仍具有较大优势。今后关键是发挥这种优势,依靠制度和科技创新,调整和优化产业结构,提高产业国际竞争力,促进地区经济持续稳定快速发展。一是按照产业集群化的思路,加快装备制造业的发展,整合各方面资源,将东北地区打造成为我国以汽车、机床、航空、造船、发电设备等为主体的重大装备制造业基地;二是立足能源和原材料工业的现有基础,搞好资源综合利用和深度加工,不断延长产业链条,促进上下游产业一体化,完善产业链和地方配套服务体系;三是加大研究与开发的力度,加快高新技术产业化进程,大力发展光电子、光机电一体化、生物医药、新材料等高新技术产业;四是加快农产品加工转化步伐,大力发展农产品精深加工业和劳动密集型的轻纺工业,以创造更多的就业机会。
    3.产业集群化战略
    大力发展产业链经济,积极培育优势产业集群,这是提升区域产业竞争力的重要途径。从发展条件和基础看,东北地区的产业发展应重点构筑原材料及后续加工产业、装备制造业、农产品精深加工、高新技术产业四大优势产业集群。
    首先,要大力发展产业链经济,逐步延长产业链条。目前,东北地区企业办社会现象严重,产业链条的各个环节及相关部门大都是在企业内部完成,这种产业链条的“内部化”现象,既不利于资源配置效率的提高,阻碍了社会化分工体系的形成,也对民间资本产生了一种挤出效应,扼杀了民营中小企业的发展机会。
    其次,推动有条件的工业园区向集群化方向发展。目前,东北地区已经建立了一大批工业园区,这些园区虽然解决了产业的集聚问题,但由于产业门类混杂,缺乏专业化分工协作和密切的经济联系,更没有形成一个建立在合作竞争基础上的互动机制和完善的社会化市场组织网络,离真正的产业集群要求还具有很大差距。为此,需要在现行的园区化基础上,鼓励有条件的园区逐步向特色化、专业化和集群化方向发展。
    第三,完善地方产业配套体系,逐步形成若干1小时、2小时产业配套协作圈。与东南沿海地区相比,东北地区产业配套能力相对薄弱,由此在一定程度上限制了外商投资和国内民间资本的大规模进入。事实上,是否具有比较完善的产业配套条件,已经成为各地吸引外资大规模进入的“第三投资环境”。
    第四,进一步完善社会网络组织。要支持和鼓励产业集群内的信息服务组织和网络的建设;鼓励企业与大学或者科研院所之间的合作,支持建立为生产者提供技术培训、技术支持和市场信息的本地公共机构;加快信息咨询服务设施的建设,建立多层次的公共信息平台;充分发挥行业协会的重要作用,积极培育各种社会化的中间组织,特别是那些具有监督职能的公证机构、仲裁机构、会计师事务所、审计师事务所等中介组织。
    4.适度多元化战略
    适度多元化战略具有两方面的含义:首先,加快资源型城市的产业转型,实现产业适度多元化。重点是积极发展新兴产业和高新技术产业,培育接续产业,处理好资源性产业和非资源性产业的关系,改变过去长期形成的以资源开采为主的单一经济结构,逐步建成产业适度多元化、市场竞争力较强、人居环境良好的新型产业基地。一是依托资源优势,搞好资源精深加工和综合开发利用,不断延长产业链条,逐步形成一批具有竞争力的优势主导产业;二是以市场需求为导向,大力发展接续产业,尤其是那些具有一定优势和潜力的新兴产业,使之成为未来支撑地区经济增长的新一代主导产业;三是积极培育高新技术产业,使之成为地区经济发展的先导产业。这样,通过新老主导产业的顺利交接,逐步实现资源型城市的产业转型和地区经济持续稳定快速发展。
    其次,加快国有企业调整改造,促进产权多元化。国有企业改革一直是东北老工业基地调整改造的难点,不仅任务重、难度大,而且涉及面广。借鉴其他地区的经验,今后国有企业改革的重点,关键是通过改制和重组,激发国有大中型企业的活力,而不是单纯地强调企业脱困。要通过股份制改造、拍卖、租赁、破产、并购、剥离、分包等多种途径,实现产权的多元化,打破“大而全、小而全”的封闭体系,建立“大而强、小而专”的社会化分工协作网络,实现产业分工的外部化。在推进国有企业改革的过程中,中央政府应该承担一定的退出成本,并在政策上给予支持。例如,继续推进国有企业关闭破产;加快分离企业办社会职能;推进企业主辅分离、改制分流;妥善解决企业厂办“大集体”问题;对国有企业下岗工人安置、再就业培训和社会保障等给予支持,等等。
    5.全方位开放战略
    对外开放程度低,外向型经济发展滞后,民营经济极不发育,这是当前东北经济发展的一个“软肋”。相反,在珠江三角洲和长江三角洲地区,外商投资经济和民营经济已经成为推动地区经济持续快速发展的“发动机”。从长远发展看,东北地区经济振兴关键是产业的振兴,没有一批具有国际竞争力的优势产业,振兴东北经济只能是空中楼阁,而东北产业的振兴应更多地依靠国内外民间资本的大规模进入,而不能单纯局限于原有国有企业的技术改造。为此,必须实行全方位开放战略,大力发展民营经济,以大开放促进大改造,再造信用东北。当前,可以考虑采取以下几方面的措施:(1)允许更多的外资银行进入东北,并允许外资银行经营人民币业务,鼓励外资特别是国外战略投资者参与老工业基地调整改造,扩大金融、保险、旅游等服务业的开放;(2)完善国家鼓励边境贸易的税收优惠政策,扩大东北地区与周边国家的经贸合作,率先在大连、绥汾河等地开展自由贸易区的试点工作;(3)加强与内蒙古东四盟(市)的协作和与沿海发达地区的经济联系,积极鼓励国内民间资本大规模北上,参与东北地区的经济建设;(4)打破条块分割,优化整合各种资源,构筑面向东北的一体化的区域要素市场,加强东北三省之间的相互开放和联合协作。
    6.大通道带动战略
    东北三省辽宁属沿海地区,吉林和黑龙江属沿边的中部地区。从区域经济一体化和扩大开放的角度看,东北地区经济振兴必须实行大通道战略,即在进一步巩固现有的哈尔滨-长春-沈阳-大连港通道的基础上,逐步打通和完善哈尔滨-绥芬河-海参崴港、长春-吉林-珲春-扎鲁比诺港通道以及建设东北东部铁路,构筑东北地区出海的四大通道体系,形成“井”字形的空间布局结构。所谓东北东部铁路(亦称“东边道”铁路),是指从北至南,沿中俄、中朝国界走向的一条铁路,北起黑龙江绥芬河,途经吉林图们、通化以及辽宁的本溪、丹东、庄河,最后抵达辽宁的大连,全长1380公里。该线路的修建不仅可以带动沿线地区的经济发展,为东北地区开辟一条新的出海通道,而且具有重要的国防和政治意义,有利于边境地区稳定和民族团结。从城镇和产业布局来看,目前东北经济主要集中在哈大线沿线地区,该地区现已初步形成为“串珠状”的产业带。可以预见,随着东北经济振兴战略的实施,该产业带在东北和全国经济中的地位将愈益重要,并有条件成为支撑未来我国经济持续快速发展的主导增长轴之一。
    对东北地区来说,要重振老工业基地的雄风,迅速走上持续快速发展的轨道,除了建设好哈大产业带和四大通道之外,还必须要有一个“龙头”,一个能真正带动东北经济发展的“龙头”。目前,东北地区还缺乏一个像长江三角洲地区的上海那样的“龙头”城市。但是,从发展趋势和潜力看,大连应该有条件也有能力发展成为面向和服务整个东北地区的“龙头”。为此,必须从全国的战略高度,真正把大连做大做强,使之成为能辐射带动整个东北地区经济的国际大都市。显然,要发挥大连的这种“龙头”地位,就必须把大连打造成为面向东北亚的“三个中心”。一是东北亚的国际航运中心。从全国战略的角度看,我国北部沿海地区需要有一个国际航运中心,以便能与韩国的釜山相抗衡。大连港口条件优越,具有较广阔的稳定腹地,应该有条件发展成为东北亚的国际航运中心,其竞争对手主要是韩国釜山以及我国天津和青岛。为推动大连国际航运中心的建设,当前应着重抓好现代物流中心和国际航运交易中心的建设,大力发展临港型的港口工业和油轮经济。二是区域性的国际金融中心。要大力吸引国内外银行、证券、保险、财务结算和投资公司来大连开设分支机构,设立区域总部、经营性总部和办事处,为东北地区提供金融服务。三是区域性的理控制中心。大连要想成为现代化的国际大都市,就必须建设成为跨国公司、大企业、大银行总部、区域总部和经营性总部、研究与开发机构、营运中心和采购中心的所在地,成为我国区域性的管理控制中心之一。
    7.新型城市化战略
    新型城市化是与新型工业化相适应的城市化战略。它是一种以科学发展观为指导,强调以人为本的全新的城市化战略。其核心是提高城市化的质量,促进城市化健康发展。从科学发展观的角度出发,今后东北地区城市化的推进,必须走新型城市化的道路。首先,要确立新的城市生态观,强调城市的可持续发展,建设环境友好型的绿色城市;其次,要突出城市的特色,包括城市文化、建筑风格和产业发展等方面的特色,把城市文化和特色融入到城市规划尤其是景观规划和颜色规划之中,走特色城市化的道路;第三,要重视城市效率,着眼于资源配置效率的提高,建立消耗低、能耗低、排放少、效益高、能循环、可持续的资源节约型城市;第四,要坚持城乡统筹的理念,统筹城乡规划,促进城乡经济社会协调发展,实现城乡一体化;第五,要重视城市空间结构的改善,强调生产、生活和生态协调发展,建设一个良好的人居环境,构建宜居城市。
    8.科技人才支撑战略
    实现东北老工业基地的经济转型,必须提供强有力的科技和人才支撑。从科技来看,当前东北地区科技投入明显不足,企业R&D经费占销售收入的比重较低,新产品开发和创新能力较弱,各种科技资源没有有机整合形成合力。从人才来看,当前东区地区面临的人才问题主要不是总量问题,而是结构和制度问题。目前,东北地区每万名从业人员中R&D人员全时当量和工业专业技术人员占从业人员的比重均远高于全国平均水平。2002年,我国每万名从业人员中R&D人员全时当量为14.0人年,而辽宁为35.1人年,居全国第4位;吉林为17.9人年,居全国第10位;黑龙江为21.0人年,居全国第9位。同年,我国工业专业技术人员占从业人员的比重为6.34%,而辽宁为9.09%,居全国第9位;吉林为13.08%,居全国第2位;黑龙江为11.53%,居全国第5位(中国社会科学院工业经济研究所,2004)。然而,东北地区大量的优秀人才主要集中在政府部门和国有企业,适合产业转型需要的经营管理、外经外贸、高新技术以及既懂经营管理又懂专业技术的复合型人才较为缺乏,企业家和高级经理阶层还没有形成。更重要的是,目前东北地区缺乏一个有利于各级各类人才成长的制度环境,人才流失和浪费现象并存。一方面,由于发展机会较少,工资待遇不高,导致一些中高级专业人才流失的多,而进入的少;另一方面,受传统体制的束缚,现有各类人才并未得到较充分的利用,人力资源浪费现象也比较严重。
    为此,在今后产业转型的过程中,必须加大科技经费投入,加快科技成果转化和产业化步伐,积极鼓励企业进行研发和新产品开发,提高自主创新能力。要充分发挥地区优势,打破条块分割,按照“平等互利、加强合作、优化资源、有序竞争”的原则,通过培育市场、打造平台、完善网络、加强合作和健全服务体系等途径,推动东北地区各种科技资源的重组和优化配置,构建跨行政区的一体化的东北区域创新体系。同时,要高度重视人力资源开发,充分发挥各级各类人才的作用,稳定现有科技和管理人才队伍,为人才成长创造一个良好宽松的外部环境;采取多种灵活的方式,以解决具体问题为主,积极引进各种短缺和急需的人才,尤其是高级经营管理和专业技术人才;借鉴沿海地区经验,尽快建立一套科学规范的国有企业经营者制度,包括聘任、激励和监督机制,实行公开招聘、竞争上岗;加强急需的技术骨干和干部的培训,培养一批既懂技术又会管理、知识全面的现代化干部;加大职工培训的力度,健全职工培训网络,全面提高劳动者素质。

    三、振兴东北老工业基地的主要政策措施

    为贯彻落实党的十六大和中央、国务院11号文件精神,有计划地稳步推进老工业基地调整和改造,促进东北地区经济全面振兴,当前应着重采取以下几方面的政策措施。
    1.加强老工业基地振兴规划
    从各国的经验看,加快老工业基地调整改造,规划必须先行。早在20世纪60年代中期,德国政府就制定了鲁尔区调整改造规划;为加强对产业衰落区域的综合治理,欧盟与各国政府共同制定了各个援助区域的发展规划,如1994年欧盟与英国政府共同制定了《默西郡2000年规划》。目前,辽宁、吉林、黑龙江三省已分别制定实施了《辽宁老工业基地振兴规划》、《振兴吉林老工业基地规划纲要》、《黑龙江省老工业基地振兴总体规划》,这三个规划已经国务院振兴东北地区等老工业基地领导小组办公室(简称东北办)批复同意。东北许多老工业基地城市,如沈阳、大连、长春、哈尔滨、鞍山、抚顺、营口、伊春等,也相继制定实施了老工业基地振兴规划。国家有关部门也编制完成了相应的专项规划,如《东北地区电力工业中长期发展规划》、《振兴东北老工业基地公路水运交通发展规划纲要》等。这些规划的制定实施将有利于进一步推进东北老工业基地的调整改造和振兴。
  然而,至今为止,我国还缺乏一个综合性的东北地区等老工业基地振兴总体规划。由于缺乏高层次的总体规划的指导,各部门、各地区制定的专项规划和区域规划,很容易从局部利益出发而忽视全局利益,各种规划之间的协调和衔接问题也亟待解决。由此,建议由国务院东北办牵头,组织国家有关部门和专家学者,按照“统筹规划、突出重点、长短结合、稳步推进”的原则,尽快编制《东北地区等老工业基地振兴总体规划》,明确东北地区等老工业基地振兴的目标、实施阶段、总体思路和战略重点,合理划分中央和地方的责任,并提出相应的具体政策措施。同时,要继续做好东北地区老工业基地水利、科技、教育、人才、高新技术产业发展等专项规划。在规划编制的过程中,要充分发挥专家学者的作用,重视居民的参与。此外,还应加强东北地区等老工业基地振兴的法制建设,完善有关法律和规章制度。
    2.实行分类指导、区别对待
    所谓老工业基地,主要是指在建国前以及20世纪50、60年代(部分70年代)形成的,国家进行了大量投资、生产规模大、历史上对全国经济发展起到较大作用、做出较大贡献的工业基地(魏后凯,2003)。经过半个多世纪的发展,目前我国已经形成了一大批老工业基地。这些老工业基地主要集中在东北和沿海地区,中西部地区也有所分布。从经济类型看,这些老工业基地主要有重工业基地、轻工业基地和综合性工业基地。其中,重工业基地又包括原材料工业基地和加工工业基地。从经济转型看,既有像上海、青岛等已经顺利实现转型的老工业基地,也有像鞍山、本溪、阜新等至今仍面临诸多困难的基地。从城市功能看,既有单一资源型城市和原材料基地城市,也有综合性的中心城市。
    从东北地区的实际情况看,老工业基地主要有四种类型:一是原材料工业基地,如鞍山、大庆等;二是单一资源型基地,如阜新、鸡西等;三是装备制造业基地,如齐齐哈尔等;四是综合性老工业基地,如沈阳、哈尔滨等。对于不同的老工业基地,应该采取不同的策略,实行分类指导、区别对待。例如,对于单一资源型基地和原材料老工业基地,要重点解决资源枯竭和接续产业的发展问题,延长产业链条,积极培育新兴产业,逐步实现产业的多元化;对于以装备制造业为中心的老工业基地,应把重点放在提高经济增长质量和产业竞争力,促进产业升级,增强发展后劲上面;对于综合性老工业基地,要重点发展先进制造业、高新技术产业和现代第三产业,增强中心城市功能,提高城市综合竞争力。
     3.加快国有企业改制和重组的步伐
    国有企业的改制和重组是东北老工业基地调整改造的难点和关键所在。为振兴东北地区经济,当前必须加快推进国有企业的改制和重组,积极搞好国有企业的战略性布局调整。首先,要收缩国有企业的战线,解决国有企业覆盖面大、战线过长的问题。对于现有竞争性领域的国有企业,应采取股份制、拍卖、租赁、破产等多种途径,通过产权的多元化逐步实现国有资产的退出。对于自然垄断行业的国有企业,也应积极鼓励外商投资和非公有资本进入,逐步解决国有股“一股独大”的问题。在推进国有企业战略性布局调整的过程中,国家兼并破产政策应向东北老工业基地倾斜,加大劣势国有企业退出的力度。对于那些严重资不抵债、解困无招的国有企业,应按照国家有关规定实施政策性破产。
    其次,大力推进国有企业的资产重组。要打破行政区划的限制,按照市场经济的原则,推动钢铁、汽车等重点行业进行跨区域性重组,优化整合各方面资源,构建一批专业化分工明确、竞争力较强的大型企业集团。同时,要积极搞好主辅分离、辅业改制,加快分离企业办社会,尽快研究制定妥善解决厂办大集体问题的具体方案,并在东北三省先行试点。在推进国有企业重组的过程中,中央应加大财政支持的力度。对那些困难中央直属企业的主辅分离、分离企业办社会,应由中央财政给以足额补贴;对分离企业办社会的企业所在地方确因财政困难、无力贴补而难以承接的,中央应通过转移支付给予支持,不增加地方的财政负担。
    第三,妥善解决好下岗分流职工的就业安置。要坚持就业优先的原则,大力开发就业岗位,积极扶持下岗失业人员再就业,鼓励下岗分流职工进行创业,并提供相应的条件和政策优惠;要强化职业技能培训,对下岗分流职工进行再就业和创业培训,提高下岗分流人员适应新岗位,实现再就业的能力;健全就业服务和创业服务体系,对下岗分流人员提供及时就业援助;继续推进城镇社会保障体系试点工作,实施国有企业下岗职工基本生活保障向失业保险并轨。
    4.进一步加大国家财政支持的力度
    国家对东北地区等老工业基地的财政支持,应针对东北地区等老工业基地的经济转型,主要采取专项补助的方式,而不应该主要依赖一般转移支付的扩大。首先,加大对农业、装备制造业、高新技术产业等的扶持力度。在农业生产基地建设方面,要加大对东北农机具购置补贴的支持力度和支持范围;加大对东北三省农业基础设施的投资,搞好东北地区黑土地保护和中低产田改造。在装备制造业和高技术产业化方面,国家在重大项目安排、政府采购、研发投入、税收优惠等方面应给予相应的倾斜。比如,国家可以考虑设立振兴东北装备制造业基金,鼓励在骨干企业成立工程技术研究中心,搞产学研一体化。
    其次,对衰退产业的退出实行援助政策。对衰退产业的退出实行援助政策,这是一些发达国家的共同做法。如联邦德国在20世纪60年代针对鲁尔区的衰落趋势,采取了一系列产业转移援助政策,使鲁尔区走上产业结构多元化的道路。日本也曾对处于衰退中的煤炭行业的退出实行援助政策。为支持东北地区等老工业基地加快调整改造,当前可以考虑对煤炭、森工、有色金属等资源性衰退产业的退出实行援助政策,重点放在因资源枯竭而导致矿井关闭以及相关产业的援助上。政府通过设立专项资金或者产业退出准备金,主要用于退出人员的安置、再就业培训、社会保障以及冲销呆坏帐。该资金的来源应由地方、企业和社会等多方面筹措,中央财政根据具体情况给予一定比例的补助。
    第三,设立东北地区等老工业基地调整改造基金。从国际经验看,支持老工业基地加快调整改造,必须有稳定的资金来源和渠道。如英国政府设有“城市规划援助”,专门用于治理区域产业衰落和城市衰败问题,并要求各地自筹25%的经费,中央政府提供75%的捐款(朱欣民等,2001);法国对老工业区则设有“工业自应性特别奖金”、“国土整治奖金”和“工业现代化基金”;意大利为支持老工业区的改造与振兴,设立了“工业设备更新和结构调整基金”、“应用研究特别基金”。借鉴国外经验,建议国家设立东北地区等老工业基地调整改造基金,专项用于东北地区等老工业基地衰退产业的退出、接续产业的培育、就业安置和职工培训等。该项基金由中央财政提供,但省级财政和老工业基地城市应各提供15%-20%的配套资金。
    5.加大金融支持力度,再造信用东北
    首先,建立良好的社会信用环境,再造信用东北。要加强政府、银行和企业之间的合作,建立完善的信用评估和信用维护体系,打造统一的信用信息平台,向社会提供完备、权威的信用信息服务,加大执法监督和打击逃废债务力度,健全失信处罚和守信奖励制度。尤其是,要加强银行与工商、税务、公安、质监等部门之间的合作,建立完善的企业和个人信用信息数据库,打造一体化的社会信用信息平台。同时,要采取得力有效的措施,坚决打击逃废债务行为,维护金融信用环境。对失信企业包括互保失信企业和违约的个人,要立即通过各种媒体进行公开,并降低其信用等级,在其信用档案中做长期纪录。对已公开谴责的失信企业和违约的个人,在规定期限内不予纠正的,要列入失信和违约黑名单,各部门应对其进行联合制裁,予以重点打击。
    其次,要加大对东北地区不良贷款的处置力度。据人民银行沈阳分行调查统计,东北三省现有不良贷款中有20%是由政策性因素影响形成的,还有一部分是因国有企业经营管理不善、无力还贷形成的,这些不良贷款若完全由商业银行自己处置既不公平,也缺乏消化能力(张颖,2004)。因此,国家应加大东北地区不良贷款的处置力度,对事实上已经损失的政策性不良贷款,可以采取专项核销、集中核销等办法加速予以解决,力争在尽可能短的时间内使东北地区的不良贷款率平均降到15%以下,以为下一步深化改革铺平道路。同时,要尽快卸掉现有农村信用社的不良资产包袱。当前可以考虑比照剥离四大国有商业银行不良资产的方法,通过谈判协商的方式,由中央和地方政府按照一定比例出资,解决东北地区农村信用社的历史包袱问题。
    第三,加快国有企业的债务重组和不良资产处置。当前,央行针对东北企业债务问题已经提出了债务重组的方案,其中包括债转股、债务减免息、债务延期以及债务挂帐等处理手段。为支持国有企业转制,有关部门应制定相关政策,采用债转股、债务打折、债务延期、债务减免息、资产置换、兼并重组、折价出售等多种途径,加大国有企业债务重组和不良资产处置的力度。例如,对国有企业转制后全部落实银行债务的,可以考虑给予减免息待遇,并延期偿还贷款本金;允许商业银行根据不良贷款和抵押物的实际情况,采取招标、招租、拍卖等方式来清理转化不良资产;组建区域性专业不良资产处置机构集中处置不良资产,对不良资产进行打包折价出售,发展债权交易市场;等等。
    6.整合各类资源,建立一体化的公共平台
    充分发挥地区优势,打破条块分割,按照“平等互利、加强合作、优化资源、有序竞争”的原则,通过培育要素市场,完善区域协作网络,加强经济技术合作,健全服务体系,推动东北地区各种资源的重组和优化配置,构建跨行政区的一体化的公共平台,为东北地区产业振兴创造良好的条件。
    首先,培育区域要素市场。按照市场化运行原则,建立东北区域产权交易市场和资产评估市场。当前,应充分利用沈阳产权交易中心实施企业的产权、股权、债转股、金融不良资产的交易,解决东北老工业基地振兴中资产存量的市场化配置问题。同时,依托东北三省和中心城市的人才和技术交易市场,协调建设统一开放、互联互通的东北人才大市场和技术交易市场,促进人才合理流动,加快高新技术的转让和产业化。
    其次,完善区域协作网络。按照联合共建、资源共享的原则,整合各方面资源,构建面向东北的一体化的区域协作网络。如依托三省高校和科研院所,联合共建东北科技教育信息网,实现全社会的资源共享;构建东北区域大型科学仪器协作共享网络,加强三省共用的各类大型科学仪器中心建设,全面提高东北三省大型仪器装备社会化水平;依托沈阳技术交易网、哈尔滨技术交易市场网,以现有中心城市技术产权交易中心为主体,构建东北区域技术交易合作网络;在现有孵化器的基础上,整合各种优势资源,形成布局合理的科技企业孵化器网络。
    第三,构筑一体化的公共平台。一是依托现有高新区和科技创业服务中心,加快东北科技成果转化基地和企业孵化器的建设,打造东北科技成果产业化平台;二是围绕石化、冶金、能源、大型装备及汽车制造等领域,开展对重大关键技术和公用技术的联合攻关,着力打造以重点行业技术创新和公共技术创新为核心的东北产业技术支撑平台;三是以产权交易市场和投资信息网络为载体,打造面向东北的一体化的东北投资和产权交易平台。

主要参考文献:
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 [12]张颖,2004:《振兴东北老工业基地的金融政策建议》,国富投资集团(http://www.guofu.com),2004年7月15日。
 [13]中国社会科学院工业经济研究所,2004:《2004中国工业发展报告——中国工业技术创新》,经济管理出版社。
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发表时间:2006-05-05 文章出处:本站原创 责任编辑: 【返回首页】 【关闭窗口】
   
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