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我国企业年金何去何从?——从《养老保险管理办法(草案)》谈开去
文章作者:郑秉文 作者单位: 

    我国正处于社会保障第二支柱企业年金制度建设的重要时期。2004年劳动社会保障部颁布的2个《试行办法》,奠定了我国企业年金的制度框架为DC型信托制。本文对这个制度做了肯定,而对几个月前有关部门发布的主张建立DB制度的政策可能产生的负面影响进行了分析;从微观层面对DC和DB两个模式做了优劣比较;从国际比较的角度分析了英美DB型企业年金模式的沉痛教训,论述了DC型的优势和发展潮流及其对我国提升企业竞争力的好处,分析了它们各自对经济结果和社会发展的不同影响;从普通法和大陆法比较的角度阐述了不同国家继受不同法系导致的不同发展道路和我国发展企业年金应该努力的制度方向;从DC和DB这2个政策现象分析了公共政策的制定过程中的博弈问题和补偿老年职工企业年金权益的设想和具体办法,进而指出,制度规则的建立对未来资本市场的发展和福利事业的发展至关重要。
    一、DB与DC之争:利与弊的权衡——导致不同的财政结果和福利前途
    (一)事情起因:出现了2个不同规定
  2004年初劳动社会保障部颁布的《企业年金试行办法》和《企业年金基金管理试行办法》(下简称2个《试行办法》)奠定了我国企业年金制度的基本框架:“缴费确定型”(下简称DC型)完全积累制。①DC型积累制企业年金制度符合世界发展潮流,符合我国经济和福利事业长远发展的要求,有利于促进资本市场和企业年金的发展。
    事隔一年半后的2005年12月,有关部门颁布了《养老保险管理办法(草案)》(征求意见稿)(下简称《管理办法》)。《管理办法》虽然没有开宗明义公开建立一个 “待遇确定型”(下简称DB型)企业年金制度,但从第18、19、20、23、47等条款内容来看,很显然,它所建立的就是DB制度,尽管它对这个概念通篇只字未提。
    如果按照2个《试行办法》的精神为保险机构制定一些具体规定以规范其在养老资产市场上的运作和保护当事人的合法权益,本来无可厚非,但如果另起炉灶,让DC和DB两个制度模式平行存在,争夺资源,从我国长远“大福利制度”的发展取向要求和发展资本市场的内在需求来看,那将势必产生许多问题。
    不可否认的是,《管理办法》的初衷在主观上应该是正面的:试图补偿即将退休老年职工的福利待遇,对大力发挥保险机构资源的积极性,对满足DB型企业年金市场的需求等有所满足和补救等。鉴于此,会有人认为,既然存在DB型企业年金的现实需求,就应将之名正言顺起来,鼓励其发展;也许会有人认为,让两个制度平行竞争,顺其自然,优胜劣汰;也许还会认为,这是小事一桩,不应小题大作。
    但笔者认为,第一,这不是一件小事,而是一件关乎我国社保大制度的发展模式取舍、关乎职工利益、关乎资本市场长期发展后劲的一件大事;第二,短期内DB制度对刚建立的DC制度会形成一个很大的冲击,导致其规模萎缩,甚至会夭折;第三,长期内,DB型制度不适合我国的国情,不利于促进企业年金发展,不利于退休收入来源多元化的稳定性,重要的是,DB制度存在着潜在的金融风险,既不符合退休者收入安全性的要求,也不利于国家财政可持续性的发展,中央财政很可能背上一个长期的沉重包袱;第四,既然从短期和长期看DB对我国具有较大的副作用,那么,对DC与DB的抉择实际就是对两种不同制度安排的抉择,是对两种不同经济结果的抉择,是对两种不同资本市场前途的抉择,甚至它反映的是对先进与后进的抉择;第五,我国不该再引入一个DB型的制度,而只有坚持劳动社会保障部2004年颁布的2个《试行办法》所确立的DC型制度才是惟一的发展道路。
    (二)DB还是DC:说到底是个经济制度的模式选择问题
    如果我们孤立地仅从养老金计划这个延迟收入本身的特点来看,DC和DB只是一个融资方式和给付待遇计发方式不同的两个企业年金模式而已。但当将之置入一国之经济大环境之下来对待时,事情就不是如此简单了。
    1.涉及到社会保障制度安排取向的选择问题。从表面上看,企业年金采取DC还是DB只是个融资的方式问题而已,或说只是个技术性很强的“小事”,但实际是企业年金的制度安排,涉及到我国社会保障制度的“一揽子设计”问题,涉及到我国“大社保”概念下第二支柱的长效机制问题,因此,它是我国整体社保制度多支柱的架构安排和发展道路的一次选择。
    2.实际是一个社会政策与福利政策模式的选择问题。从收入分配上看,好像只是企业员工的退休收入和待遇给付的方式问题,顶多是个企业内部薪酬制度选择的“技术”问题,不一定引起政策面、决策层和研究领域的重视;但事实上,它是社会政策和福利政策的一次重大选择,既涉及到几千万国有企业员工的退休收入来源稳定性问题,又涉及到数以亿计的民企员工甚至农民工的福利水平和退休收入来源的安全性问题。符合国情的福利模式将会促进国民福祉的发展,促进经济的成长;反之,将对退休收入水平和家庭生活水平以及经济发展都带来很大的负面影响。
    3.归根到底是个经济政策的选择问题。从公共政策的角度看,它对未来国民经济和国家财政政策等具有很大的影响,随着时间的推移,它的影响会显得愈加明显,例如对劳动力流动、对国民储蓄、对消费、对企业竞争力、对资本市场的完善与发展等,都具有重要和深远的影响。所以,它也是一项重要的经济政策的制定。从发达国家经验和教训来看,企业年金模式的选择将直接影响一国各部门经济发展潜力,影响国民经济发展的后劲,影响经济体的竞争力。
    4.是顺潮流还是逆潮流而动的问题。从国际潮流看,是引入DB模式还是采用DC模式,这是一次历史性的道路选择问题,一旦决定了就很难进行再选择,否则就导致巨大的制度转换成本,甚至是一场社会振荡。一些发达国家被动改革的曲折历程就是明证。前东欧转型的所有国家,几乎无一例外地选择了DC模式,对DB退避三舍。欧美国家也不得不千方百计鼓励工人和企业主放弃DB而引入DC。
    5.是眼前利益和长期利益的冲突问题。从国内现状看, DC模式符合国家和国民长期利益发展的要求;DB型制度虽然可以满足暂时的市场需要,一时解决个别群体的部分补偿问题,但长时期内并不符合它们的利益要求,必将在微观的企业层面为其带来财务困难,降低其竞争力,在宏观的国家财政层面带来潜在财政风险。对眼前某些利益的解决,可在坚持DC模式的前提下予以个别的妥善解决,而不应触动制度模式的选择。
    (三)与DB相比:DC型有利于提升企业竞争力
    在全球化趋势下,DC模式的适应性更强一些,更有利于提升企业竞争力。
    1.良好的便携性便于企业间、部门间的人才流动和裁减冗员。在劳动和资本流动速度日益加快的条件下,DC模式具有较强的便携性,对劳动流动性没有任何障碍,而DB型就会产生许多问题,因为它与工人最后工资水平联系在一起,工人在退休前离职流动就等于要蒙受较大的退休待遇的损失,而DC模式不与最后工资相联系,因而就不存在这个问题。
    2.透明的投资操作减少了企业的投资压力。DC制的投资原则一般来说由雇员分散决策,也有共同决策的;不管采取哪种决策模式,与DB制雇主单方面决策比起来要透明多了,且DB制下的投资风险是雇主单方承担风险,而DC制下一般由雇员单方承担。这样的投资决策和风险分担结构就省却了企业的许多负担,节省了大量人力物力,有利于提升企业竞争力。
    3.DB制较高的缴费负担是企业转向DC制的重要原因之一。DB计划缴费水平较高,即使一些巨型跨国公司也难以承受,这是欧美公司放弃DB计划的一个重要原因。根据国外的实践,一般来说,DC的缴费率比DB的要低很多。例如,在英国,DB与DC型计划之间的缴费差距较大,DB型是15%,DC型是5%。英国企业雇主的DB型计划缴费水平平均是DC型计划的3倍。DB型缴费高主要是两个原因造成的,一是DB型计划一般是雇主单方面缴费,雇员不缴费,二是DB型计划的退休收入要好一些。据测算,在英国,DB的退休收入要比DC的收入高出4%左右。
    4.DB型的超重负担是导致夕阳产业丧失竞争力的一个重要原因。由于DB型企业年金财务负担较大,对企业生产成本和利润率有很大影响,从而影响了企业竞争力。以美国为例,越是传统的夕阳产业,由于建立企业年金的企业比较早,都是DB型的,因此负担就越大,竞争力就越差:首当其冲的是钢铁业,接着是航空业,还有汽车制造业等。在号称“世界汽车之都”的底特律,美国汽车制造厂的养老金债务最高,退休群体最庞大,所有这些都成为它们竞争力的巨大障碍。例如,通用汽车的利润率是全行业最低的。而相比之下,他们的竞争对手几乎都很“年轻”,十分轻巧,没有传统的DB型养老待遇的负担。如日本在80年代末在美国建立的汽车制造商的养老金债务要低得多,再如西南航空公司等。
    (四)与DB相比:DC型有利于资本市场的发展
    选择DB还是DC,在客观上对资本市场发挥的积极作用可谓天壤之别。
    1.与DB型相比,DC型是长期性资金。DC型企业年金游离于企业之外,其独立的信托型资产地位决定了它在长达30-40年的投资运营中必然成为资本市场的一个长期性资金,在某种意义上讲,这可能是目前能够看得到的惟一重要的具有规模的长期性资金。引入DB制度之后,其规模必将严重缩水,相当多的国企将会放弃DC而转向DB。在这方面,英国是一个很有说服力的案例:英国企业年金的缴费总额从1996年的370亿英镑发展到了2004年的690亿英镑,8年时间翻了将近2倍。这是英国利用多种经济、行政和法律措施控制DB和发展DC的一个结果,它极大地促进了英国资本市场的发展,这是因为,拉动缴费的主要是DC型计划数量膨胀的结果,即从170亿激增到350亿,增加了一倍。而DB型的只是从100亿增加到150亿,增加了0.5倍,并且,它们绝大部分都被用于支付了当期的养老金,而没进入市场投资。美国的案例更能说明问题,其资本市场之所以非常成熟,主要原因之一就是近30年来DB向DC转型的结果。
    2.与DB型相比,DC型有利于推动年金产品市场。一般来说,在工人退休时,DC型制度要求保险市场能够提供有效率的年金产品,否则就难以满足DC型企业年金的发展;在某种程度上讲,年金产品市场与DC型计划之间是个互为前提和相互促进的关系;换言之,资本市场提供年金产品的效率在相当程度上取决于DB型计划占多大比例等因素;如果一经济体同时允许存在着DB和DC两个制度,那么就存在着一种可能性,即年金产品市场更难发展起来:一些效益较好的企业最初可能选择了DC,但由于年金产品市场不发达而最终放弃DC而转向DB,于是,DC计划逐渐减少,DB计划与日剧增;DC计划越少对年金产品的需求也就越小,年金产品市场就越难形成;年金市场越不发达,企业就更加倾向于选择DB,形成恶性循环。形成这个局面主要是由DB型计划的性质决定的,它一般无须到寿险公司购买年金产品,而是始终由企业支付(尽管一次性领取的比例较小),到头来,既不利于寿险业的发展,又不利于企业年金的发展,更不利于资本市场的发展。对此,英国就强制性规定75岁以上老年人必须将其退休金年金化。虽然在澳大利亚和美国年金化是自愿的,但是,还是存在相当比例的人到保险公司购买年金产品。例如,美国大约有1/3左右DC计划是年金化的(尽管这个比例在下降),其余为一次性领取。①DC型计划的年金化趋势虽在我国还较遥远,但它毕竟为年金产品市场奠定了一个制度基础。所以,引入DB制度,我国的年金产品市场的诞生与发展还必将推迟或滞后相当长时期。年金化的潜在市场需求是繁荣资本市场的一个重要前提,是未来支撑寿险业的一个重要引擎。
    3.DC型对推动资本市场具有不可比拟的作用。DC型必然要求信托制,信托制形成的多个“当事人”的细化分工必将形成市场的多层次,多层次的市场必将对金融产品创新和金融服务业的发展产生巨大推动力,金融服务业的发展意味着资本市场走向成熟。相比之下,DB型较少的余额、一般情况下非信托制的运作模式、外包服务商需求的弱化等,对金融服务业的刺激等等都远不如DC型。众所周知的一个事实是,欧洲、英国、美国这三个经济体形成的资本市场的“三个世界”中,“保险公司文化”统治的欧洲稍逊一筹,以“企业年金文化”为代表的美国独占鳌头,位居其间的英国从80年代就开始不断采取一系列改革措施,甚至采取“协议退出”等办法强力推进DC型企业年金制度的发展,控制DB,以期迎头赶上美国,挤进“第一世界”;在日本、美国、欧盟这三个经济体形成的三个资本市场“板块”里,以日本为代表的“东方存款文化”与以美国为代表的“西方基金文化”之间,位居其间的欧盟近年来不遗余力,无论是在欧盟的层面,还是在成员国的层面,甚至在民间非政府组织的种种努力之中,它们或是推出“欧洲个人养老金账户”概念(EPPA),以期建立一个真正的欧洲统一的养老金市场,为建立一个“泛欧洲”的养老金市场而创造“人工”平台,或是官方颁布《职业退休拨备机构行为与监管》(IORP directive)等诸多法令,以期鼓励和指导各国的职业养老金的立法,规范养老金的供应商,缩小DB规模,建立一整套基于个人账户的DC型职业养老金解决方案。
    这些改革昭示:强制性建立DC型制度实际上意味着为我国发展资本市场制定一套市场秩序和机构纪律。我们正面对这样一个重要的历史时刻,如果再引入一个DB,就等于在历史上永远地挤压了这个机会,等于再回到发达国家“先发展DB、后推行DC”的老路上去。
    当然,选择DB还是DC的根本目的并不在于发展资本市场,这只是它客观上产生的一个“副产品”而已。从本质上看,成熟的资本市场是提高退休待遇的一个重要途径:成熟的资本市场和较高的退休待遇之间相辅相成,互为前提。
     二、DB与DC之争:两个制度安排之冲突——带来不同的经济结果和社会前途
    (一)养老金的四个世界与法律制度的两个渊源
    欧美之间企业年金资产占GDP的比重差距很大,所以,他们之间家庭金融资产的比例也存在很大差距。为什么英美的企业年金比欧洲大陆的要发达?为什么美国DC型发展速度要比欧洲迅速且比重远远大于欧洲?为什么DC型占主导地位的美国企业年金占GDP的比重就大?原因在哪里?
表1:美国企业年金总缴费比例分析

    对于这些问题,西方学者在不断的探索之中。英国牛津大学著名养老金专家G•克拉克(Gordon Clark)教授所做的贡献具有典型性。他利用他太太是养老金公司律师的方便条件,走访了许多英语国家养老基金内部外部的相关专家,在占有大量第一手资料的基础上完成了一本重要著作《养老金资本主义》。书中,他对此做了较为细致的分析论述。①在他看来,欧洲大陆的养老金发展水平远不如英国,处于第一个档次的阶段,这要归结为欧洲大陆没有英国的盎格鲁-萨克逊(Angolo-Saxon)传统即普通法的传统等原因。但是,英国与美国比起来又逊一筹,虽然美英同属盎格鲁-萨克逊传统,但事实上,战后尤其是70、80年代以来,美国养老金的发展已远远将英国甩在了后面。英国与美国相比不在一个档次上,因此,克拉克教授为区分英美之间的差距,称美国为盎格鲁-美利坚(Anglo-American)传统。克拉克大声疾呼,欧洲应该向英国学习,而英国应该迎头赶上美国;它们三个经济体在养老金上形成了三个梯次。
    无论是公共养老金还是私人养老基金,作为资本主义标志之一,其规模大小具有重要意义,较大的规模就必定形成一个产业,对金融制度结构形成重要的推动作用,成为资本主义世界金融管理理论与实践变革的催化剂,进而成为主导全球证券市场的新型金融工具的一支重要生力军;这是因为,巨额的养老基金将极大地影响民族国家和全球经济结构及其运行质量,并且对公司治理结果具有重要影响:员工通过养老金而占有生产资料,受托人、受益人、代理人和发起人之间构成了一个庞大的养老金资本主义,进而对资本主义的“治理结构”具有重要的影响;员工通过养老金购买股票而拥有公司,众多的养老基金依赖于发达的金融市场,发达的金融市场依赖于发达的养老金资本主义,而发达的资本市场离不开庞大的养老金资产;换言之,众多受益人依赖的就是这个养老金资本主义,这就是盎格鲁-美利坚传统下的养老金帝国的本质。而相比之下,DB制度就很难造就一个养老金帝国。
    克拉克认为,正是由于说英语的美国、英国、加拿大和澳大利亚拥有英国式的普通法传统,所以,它们在养老基金的性质、结构和监管上比较相似;所以,它们的养老金就比欧洲大陆国家和拉美国家更为发达;所以,美国就能成为许多类似J•P•摩根等全球性巨型的金融公司的所在地;所以,世界上许多国家和地区正在发生向盎格鲁-美利坚养老金模式的转变。
    在以英美为代表的普通法和以法德为代表的大陆法两大法系中,继受英国式的普通法系传统的国家主要是说英语的一些国家,而欧洲大陆法系的传播则主要在欧洲、拉丁美洲、非洲和亚洲等。所以,绝大多数继受大陆法系的亚非拉国家的养老金水平与欧洲大陆本土相比还存在着相当的差距,从这个意义上讲,世界上实际存在着养老金的四个世界,而不仅仅是克拉克所说的三个档次。
    不同的法系传统是导致不同养老金发展水平的重要原因之一,这是一个不争的事实。众多学者的研究对此已经给出了惊人的相同答案。
    不同的法律传统不仅可以对养老金制度产生重要影响,这是问题的表象,根本问题在于其对财产制度和金融市场所产生的不可估量的影响。那么,我们如何解答这个经济现象?
    (二)两个法系传统导致两个不同的经济结果
    有研究表明,无论采用何种测量方式,普通法系国家的经济增长和金融市场的发展都比大陆法系国家的发展水平要高。例如,1960年至1992年普通法国家比大陆法国家人均实际GDP增长率大约年均多出0.5%左右。②此外,一般来说普通法系国家的经济自由度也比大陆法系高出一些。从表2中可以看出一个有趣的现象:英国在整个70年代的经济自由度比许多大陆法系国家的要低,但从80年代中期开始持续恢复,到90年代便回到普通法系6个国家的平均位置。这很可能是80年代撒切尔夫人采取大规模改革措施带来的结果。
表2:普通法系与大陆法系国家经济自由度比较
国家(按字母) 1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000 2001 2002 2003
大陆法系 法    国 6.2 5.4 5.7 5.7 6.8 6.8 7.0 6.7 6.8 6.9
 德    国 7.3 6.8 7.1 7.1 7.4 7.5 7.6 7.3 7.3 7.5
 意 大 利 5.8 5.1 5.2 5.4 6.4 6.5 7.1 7.0 7.0 6.6
 日    本 6.2 5.9 6.4 6.5 7.1 6.9 7.3 7.0 7.0 7.2
 葡 萄 牙 6.0 3.7 5.5 5.3 6.0 7.2 7.3 7.2 7.2 7.1
 西 班 牙 6.1 5.5 5.7 5.8 6.2 7.0 7.3 7.0 7.1 7.2
普通法系 爱 尔 兰 6.5 5.8 6.2 6.2 7.0 8.2 8.1 7.9 7.8 7.9
 澳大利亚 6.6 5.8 6.4 6.8 7.3 7.8 8.0 7.9 7.9 7.8
 加 拿 大 7.4 6.6 7.0 7.0 7.7 7.8 8.1 8.1 7.9 8.0
 新 西 兰 6.0 5.4 6.1 5.9 7.3 8.5 8.2 8.2 8.2 8.2
 英    国 5.9 5.8 6.1 7.0 7.7 8.2 8.3 8.2 8.1 8.1
 美    国 7.0 7.1 7.4 7.5 8.1 8.3 8.5 8.3 8.2 8.2
 资料来源: http://www.freetheworld.com
    普通法和大陆法两个不同法系之所以导致不同的社会经济结果,是因为这两个法系之间具有较大的差别:
    第一,它们对经济发展的适应性能力不同。普通法系的弹性比大陆法系更大一些,更能适应金融发展的要求,在法律弹性与满足金融发展需求的能力之间,后者出现的缺口要大于前者,所以,后者由于缺乏有效的弹性和适应性而难以支持金融的发展。
    第二,它们对私有产权的保护程度不同。从对债权人和股东的保护程度来说,尽管各国的法律差别很大,但一般公认的是,以英美为代表的普通法系国家对其保护程度为最强,而以法国为代表的大陆法系为最弱;从对投资者保护程度的执行效果来看,也是普通法系的英美等国表现得最强,而在大陆法系中,以法国为起源的法系国家表现最弱,以德国和北欧各国法律体系为起源的国家表现居中。
    第三,它们对资本市场的促进作用不同。由于上述原因,一个不争的事实是,以英美为代表的普通法系国家的资本市场一般都比大陆法系的国家要更为发达一些,而大陆法系国家的资本市场一般都比普通法系的国家要落后一些,其中,尤以法国为起源的大陆法系国家的资本市场发展速度为最慢,并且资本市场的整体成熟情况对其经济体的整个发展阶段的依赖程度要更强。
    (三)大陆法系的僵硬与继受国家的相对落后
    1.大陆法系在欠发达国家占统治地位。从小的方面看,普通法系和大陆法系还可以被细分下去。例如,大陆法系还可再分为法国法族、德国法族;还有学者将之划分为5-6种之多;甚至仅就《法国民法典》为代表的大陆法系又可分为比利时模式、卢森堡模式、意大利模式、西班牙模式等多达8-9种以上。①
    据法学家的研究,在大陆法系中,差异性最大的两个典型法族是《法国民法典》和《德国民法典》,前者比后者更为僵硬一些;采取法国法族的国家在经济上普遍要比采取德国法族的国家略逊一筹。由于《法国民法典》比《德国民法典》早诞生了近百年和其他许多历史原因,继受法国法族的国家数量远多于继受德国法族的国家数量,所以就出现了这样一个经济现象:德国法族的继受国数量较少,散布在欧洲和东亚,经济较为发达,而数量较大的相对落后的国家均为法国法族的继受国,它们几乎遍布拉美和非洲。
    2.大陆法的僵硬与缺乏弹性导致企业年金制度不发达。大陆法不仅对金融市场发展的需求表现出不尽人意的僵硬性,而且法国本土的无数次修订与继受国婵变结果也同样显示出缺乏适应性。
    第一,《法国民法典》在法国本土和海外变异200多年的结果还是难以适应金融市场的需求。据法学家考证,《法国民法典》在200多年的婵变和五大洲的传播历史中变异不大,尤其是19世纪各国建立的民法典,有的几乎是完全抄袭《拿破仑法典》,有的是拿它当蓝本而斟酌损益,有的是用它做参考而自立门户。它们几乎没有一个是不曾受过《拿破仑法典》之影响。②于是,金融市场也好,养老基金也罢,这些继受国在世界上都应属第四个档次,只有拉美几个国家由于特殊原因,其公共养老金(或称社会保障)制度十几年来发生了较大改革。
    第二,正是因为其僵硬的特点才使《法国民法典》万变不离其宗,成为一面旗帜。200年来,世人对《法国民法典》的解释、评论、褒扬都从未间断过;确实,正如有学者所指出的那样,一部法典要想获得持久的生命力,除了制定时要尽可能地考虑到社会生活各方面的需求,考虑到社会各阶层的利益平衡,反映那个时代的社会经济发展水平,还应该随着时代的变迁而发展。但是法国本土的不断改进和海外各国的变异并未触动法国法族的内核,万变不离其宗,于是,《法国民法典》流传至今,既是世界上最早的民法典,也是世界上最长寿的民法典,成为大陆法系的一面旗帜。正如拿破仑晚年被囚于圣赫勒拿孤岛时所言:“我的光荣不是在打过四十次的胜仗,因为滑铁卢之一败便可使它们完全被人忘记了。但永久不能被人忘记,而且可以与时间共存的,却是我的《民法典》”。①
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发表时间:2006-03-25 文章出处:不详 责任编辑: 【返回首页】 【关闭窗口】
   
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