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完善公共政策 构建和谐社会——第七届“中国宏观经济运行与政策论坛”观点综述
文章作者:孔繁来 作者单位:中国社科院财贸所 

   由中国社会科学院财政与贸易经济研究所主办的第七届“中国宏观经济运行与政策论坛”于200611月在京举行。来自科研院所、政府部门的中外专家学者出席论坛,探讨了“构建和谐社会背景下的公共政策”问题。论坛的主要观点如下:
   
一、关于构建社会主义和谐社会
   
与会代表充分肯定了中共十六届六中全会关于构建社会主义和谐社会的《决定》的积极而深刻的意义,认为是中国政府在发展理念上的一个重大转变。并同时对近年来我国政府在完善公共财政政策、促进社会主义和谐社会建设方面所做出的一系列努力及其积极作用进行了总结,如通过适时适度的宏观调控政策,促进了国民经济的健康发展和社会财富的平衡增长;以“三免三减三补贴”为亮点的支农惠农政策,促进了城乡协调发展;以增加社会保障和教科文卫投入为重点的社会发展政策,促进了经济社会协调发展;以增加一般转移支付和完善财税优惠政策为代表的区域政策,促进了区域间协调发展;以退耕还林、生态保护为标志的生态环境政策,促进了人与自然和谐发展;以完善进出口税收政策为导向的对外经济政策,促进了国内发展与对外开放的协调等。

     与会代表充分肯定了改革开放二十多年来中国经济社会发展所取得的巨大成就,认为发展和增长对于一个后进国家的赶超阶段来说是非常重要的,但发展和快速增长并不必然导致社会的和谐。和谐社会的建设,发展要有效率,社会要有公平。增量改革并不必然导致社会的稳定。因为增量也存在相应的分配问题。人们追求的不只是绝对福利的增长,还有相对福利的增长。发展是和谐社会的一个必要条件,但不是充分条件。

     与会代表认为,和谐社会的基本含义之一,是必须保证所有人都能够公平、公正的享受改革和发展的成果,尤其是公平地享受政府提供的公共产品。从经济学的角度讲,和谐社会就是一致同意或一致赞同的社会。用中国话来讲就是皆大欢喜的社会。也有代表认为,社会和谐应当包括三个层面,一是社会成员、社会群体的和谐;二是人与自然的和谐;三是政府与人民的和谐。其中政府与人民的和谐,是构建和谐社会建设的关键所在。
   
二、当前中国社会不和谐因素的表现及其原因分析
   
与会代表分析了当前我国和谐社会建设,尤其是经济社会和谐发展方面存在的一些问题,如城乡、区域、经济社会发展不平衡,人口资源与环境的压力加大,公共产品与公共服务的提供相对短缺,收入分配差距扩大等。也有代表分析了中国的贫困与两极分化问题,认为中国的地区差距有三:经济差距、财政能力差距和公共服务差距。他们研究发现,公共服务差距已经远远超过经济差距,这种差距和政府不当作为或不作为有密切的关系。还有代表认为,当前社会的不和谐不仅仅是收入分配问题,还有其他问题,如民主法制环境、政府执政是否以人为本等。

   与会代表分析了社会存在不和谐的原因,认为我们面临的很多不和谐,恰恰是市场机制不完善的产物,如劳动力流动受到一些不合理的限制,使得市场经济体制本来可以发挥的抑制城乡差距和地区差距的作用并没有得到很好的发挥。国有垄断部门和其他部门之间的矛盾和不和谐,也与市场经济体制不完善密切相关。此外,中国的社会保障体系是分割的,农民工在离开就业的发达地区回到居住地时,他们在发达地区积累的集体账户是不能拿走的,他们回到落后地区后就成了落后地区的负担,从而加剧了地区之间的不和谐甚至是差距。针对医疗、教育、石油、电力、天然气等价格上涨过快问题,有代表认为,这些公共产品的最大问题是根本没有市场化,而不是所谓的市场化过度。不能把它的收费行为等同于市场化,比如石油、天然气价格一个劲地涨,都不是真正的市场行为,而是市场的扭曲。如果有市场机制在发挥作用,就不会产生当前的各种矛盾。因此,建设和谐社会一定要注意更好地发挥市场经济体制的作用,而不是说更多地强调政府的作用。

   有代表认为,改革开放至今快30年了,但仍存在市场机制的缺失。由于中国的改革是政府主导型的,影响了市场的成长及市场作用的发挥。政府在改革过程中一只手要非常辛苦地培育市场,而另一只手则情不自禁地破坏市场秩序。近年来,财富、资本、收入加速向一小撮人集中,绝对不是市场造成的,而是阻止市场发挥作用所导致的。

   还有代表从宏观经济运行方面分析了当前中国经济中存在的影响和谐社会建设的几个因素:(1)财政收入增长过快。每年经济增长9%至10%,而财政收入每年增长达15%至20%,如果统计数据没有问题,一定存在体制问题或管理问题。(2)经济过度依赖国际市场。中国巨额的外贸顺差和巨额的外汇储备,其根源都是来自于我们的财税体制。一方面通过长期的优惠政策,特别是所得税优惠政策吸引了大量外资,这些外向型的企业到中国来投资生产,到美国和欧洲去销售产品,不可避免地产生外贸顺差。另一方面,人民币汇率升值的最根本问题也是税收问题。1997年以后实施促进出口、扩大促进内需政策,特别是促进出口政策没有及时调整,使得短期政策长期化从而带来问题。(3)固定资产投资增长过快,中央政府采取很多措施仍然压不下去。地方政府为什么那么热衷于投资?因为其中有他们的利益。如中央政府要压房地产,但地方政府要推动房地产,主要是因为地方财政收入过多地依赖于房地产。这说明地方的财政体制有问题,根子还是在税收问题。因此,建立和谐社会,财政税收体制非常关键。
   
三、完善公共财政政策、构建社会主义和谐社会的对策思路
   
1.构建和谐社会,政府应该有所作为

    有代表认为,和谐社会不是自发的、慢慢形成的过程,而是需要政府推动的,即通过制定符合广大人民群众利益的政策,来促使和谐社会能够比较早的、逐步的实现。要在宪法和在民主权利的基础上,通过民主的形式使得政策制定得更加合理,更加完善。建设和谐社会的提出,应当说是和我国政治制度改进以及行政制度改革有着密切关系的。

   有代表认为,在构建和谐社会中,政府应当大有作为:一是公平税负,在日益增长的个人所得税中,占总人口20%的富人只负担了不到总额的10%;二是建立环境友好型税制,形成"健康的财源结构",不为短期增收目的而为具有环境与生态破坏性的投资项目开绿灯;三是改进转移支付方式,加强财政均等化建设,消除贫困。

   2.构建和谐社会,要有长期性的思考,有阶段性的战略

   有代表认为,构建和谐社会是一个漫长的历史过程,又是针对中国当前比较突出的社会矛盾而提出来的。因此,构建和谐社会的公共政策首先要有针对性,即针对一个阶段最突出的问题、影响社会和谐的突出矛盾来考虑。而从长远来看,公共政策应该不断地加以完善。在不同的经济发展阶段,要提出不同的和谐社会奋斗目标。在当前阶段,构建和谐社会的重点应当包括扩大就业、完善社会保障体系、理顺收入分配关系,以及完善社会协调机制等4个方面。另外,构建和谐社会,既要尽力而为, 又要量力而行。

   3.将和谐理念融入公共政策之中

   有代表认为,构建和谐社会,要把和谐理念融入公共政策制定过程中。过去我们在制定财政政策、税收政策时,往往忽略和谐理念,而更多地考虑如何更多、更方便地取得收入。如目前的中国税制,70%以上是流转税,这种税制结构更多的是考虑了如何更顺利地把钱拿到政府手中,不易跑冒滴漏。而与流转税相比,直接税是最具有调节功能的。在直接税中,到目前为止基本上没有财产税,主要是因为考虑到现在征收财产税能够征收到多少钱,以及能否顺利征收的问题。如果把和谐理念融入公共政策制定之中,那么,只要有利于构建和谐社会的税种,不管能收多少钱,也不管存在多少困难,都有必要开征。总之,中国需要将良好的治理理念融入财政改革中,确保公共财政事务的透明度和广泛参与,确保公民对于公共支出的知情权、发言权和监督权,这是和谐社会建设的根本大计。

   4.理顺收入分配关系

   有代表认为,我国当前初次分配领域的收入政策和制度比较混乱。坚持市场经济改革方向,收入差距必然要拉大。但老百姓对收入差距意见最大的不是私营企业和外资企业,而是我们体制内的垄断行业,其中有很多灰色收入和被掩盖了各种各样的高消费既不合法,也不合理。在缩小收入差距方面,公共政策要考虑尽可能地减小社会代价,即需要进一步完善收入再分配政策、完善社会保障体系、完善对低收入者的扶持制度。我们还要通过对高收入的调节和对非法收入的打击,实现收入分配关系的正常化。同时应避免将初次分配领域的收入差距拉大作为攻击对象。总之,政府在提供公共政策的时候,要注意调节社会矛盾,也要注意坚持市场经济的改革方向。

   5.深化公共财政改革,完善公共政策

   有代表认为,构建和谐社会的主线应该是政府与人民的和谐,即政府与人民财政关系的和谐。在和谐社会建设的议事日程上,公共财政改革应占据最优先的地位。在过去的20年多里,中国财政收支增长速度约是GDP的两倍,但这个问题并没有引起足够的关注。按照国际口径调整,目前中国财政规模应该超过5万亿,平均每个中国人每年向财政奉献4000元。而近5年来占中国人口60%以上的中国农民的人均纯收入才3600元。我们的财政已经在迅速崛起,所以应当考虑利用这样一个利器推动和谐社会建设。

   有代表就构建和谐发展的公共政策提出了思考,认为有利于和谐社会建设的公共政策,一定要有科学民主的决策机制。中国公共政策的制定主要是政府主导的,必须在决策过程中很好地平衡各个方面的利益。因为歧视某一个利益群体的公共政策有可能是失败的,不一定是利于和谐社会的建设。比如在城市化加速背景下提出的新农村建设,就必须和城市化结合在一起,除了考虑到在农村从事农业生产的农民外,还要更多考虑到进城务工的农民需要什么样的公共服务和政策。

   有代表认为,构建和谐社会,一是完善财税制度。包括完善财政管理制度,提高公共资金使用效率;将社保公积金、土地使用权转让收入等公共资金由公共财政统管;加快新一轮税制改革等。二是加强财政法制化建设,完善公共财政制度。公共财政发挥作用要强调法律基础;要强调民主立法,让民众更多地了解、参与并贡献出更多的智慧;让财政法律体系覆盖到各个方面,并严格财政行为的约束程度。

   在推进新一轮税制改革方面,有代表认为,本应大规模推进的新一轮税制改革,进展步伐比较缓慢。其实一些税制改革正当其时,如个人所得税目前所占比重较小,此时进行大幅度改革对整个社会的影响反而较小。中国的个人所得税过于简单,很多因素都没有考虑到,如养老、医疗、家庭抚养人口、就业情况等,所以应当通过改革让个人所得税复杂起来,让其能考虑到更多的社会和谐因素。如社会保障税制问题,可通过收税的方式,使社会保障资金或基金的管理更加规范,问题更少一点,同时还应通过加快企业所得税改革,使内外资企业在税收待遇方面平等起来。

   6.构建和谐社会,需要加强基层财政建设

  有代表认为,财政在和谐社会建设中的作用,一是重建照顾弱势群体的体制——社会安全网;二是缩小分配差距和公共服务差距;三是消除贫困。社会和谐首先是基层的和谐、民众的和谐、社区的和谐,中国基层政府为70%的中国人口提供约70%的公共服务,其支出责任远高于其他国家,造成基层财政贫困现象十分突出。当前很多不和谐问题,都来自基层政府的能力和责任意识。据国家信访局统计,很多上访到中央的问题,百分之七八十都可以在基层解决。因此,要加强基层财政建设,一是要让基层政府有钱,不要负债,要解决目前很普遍的县乡负债问题。二是要让县一级政府有责有职有权,现在它们没责、没职也没有权,想干什么事情不能干,而是上级让他干什么就干什么。中央说搞新农村建设,县里就跟着搞,而没有真正思考我需要做什么事情。总之,建立一个强有力有职有责有权的县市政府,是构建和谐社会的关键所在。

   7.财政在促进和谐社会建设方面应当有所作为

  有代表认为,财政作为政府促进经济社会发展、促进和谐社会发展建设的重要的物质基础、制度保障和政策手段,应当在和谐社会建设方面有所作为:一是以加快新农村建设为平台,加大财政支持“三农”的政策力度;二是以保障人民群众基本生活为基点,推进完善就业和社会保障制度;三是以促进社会公平稳定为目标,加大财政调节收入分配政策的力度;四是以增强公共产品与服务的供给能力为导向,建立健全以人为本的公共财政支出体系;五是以解决危害群众健康和可持续发展的资源环境问题为重点,支持建设资源节约型和环境友好型社会;六是以实现区域协调发展为战略任务,加快基本公共服务的均等化步伐;七是以加快制度创新为重要保证,不断深化财政管理体制改革;八是以做大经济蛋糕和财政蛋糕为重点,夯实构建和谐社会的物质基础。 

   
发表时间:2007-01-25 文章出处:不详 责任编辑: 【返回首页】 【关闭窗口】
   
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