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行政管理学前沿和重大问题研究
文章作者:贠 杰 孙彩红 作者单位:中国社会科学院政治学研究所 

    1978年后,行政管理学学科在国内得到恢复、重建和全面发展,学科建设、体系完善和应用研究得到不断扩展和深化。尤其是20世纪90年代中期以来,行政管理学研究领域开始触及世界范围内具有普遍性的重大理论问题,研究视野不断拓宽。近年来,随着社会需求的不断扩大、公共管理热点的日益兴起和MPA研究与教学工作的广泛开展,行政管理学又被赋予了新的内涵和活力,其快速发展的势头不仅没有减缓,而且有进一步加强的趋势。这种蓬勃、繁荣的学科发展环境为行政管理学发展提供了难得的发展机遇和有利条件。目前,行政管理学已成为指导政府公共管理实践的重要学科。
    目前,行政管理学研究已经与政府管理的实践形成一种良性的互动。一方面,行政学理论的深化和研究的进展为公共管理实践提供了有针对性的理论指导;另一方面,政府对经济社会管理的实践也进一步促进了行政管理学研究的发展。当前,行政管理学研究的前沿和重大问题主要集中在政府管理的基本职能及其转变、行政体制改革、公务员制度的健全和完善、政府管理方式的变革,以及公共政策的理论与实践等领域,以下将对这些方面的研究分别加以概括性介绍。
    一、关于政府职能转变的研究
    政府职能转变是行政管理实践中的重要内容,也是近年来行政管理学研究的一个热点问题。有学者指出,新形势下政府职能的转变主要有五大取向,即从全能政府向有效政府转变、从管制政府向服务政府转变、从部门行政向公共行政转变、从权力政府向责任政府转变、从政府单一管理向多元主体共同管理转变等。另有学者指出,不同层级的政府在纵向间职能、责任和机构设置上的高度统一所形成的“职责同构”问题,是政府职能转变不到位、条块分割矛盾突出等现实问题难以解决的体制性障碍。要解决“职责同构”问题,我们需要按照以下思路重新划分和调整政府的纵向职能:首先,区分公共物品的地方性和全国性,明确提供公共物品者的主体资格;其次,区分地方政府职责的强制性和非强制性,厘清地方各级政府的职责分工关系;最后,政府职能的纵向配置,应自上而下呈现出从宏观到微观的层级递减趋势。
    与上述政府职能转变的研究相联系,是关于“服务型政府”性质的争论。有学者认为,公共服务是宪政思想的必然追求,是成熟市场经济国家所体现出的政府管理理念,它的提出预示着我国行政改革的进一步深化和政府管理发展中一个重要转折的来临。而另一部分学者认为,国家的政治统治职能和社会管理职能始终是同时存在的。从政府的社会属性来看,自国家诞生以来的所有政府都是服务型的,根本就不存在“非服务型”政府;从我国的政府管理实践来看,一直以来都以“为人民服务”作为政府工作的根本宗旨,因此,将“服务型政府”作为一种新模式提出是没有必要的。
    二、关于行政体制改革的研究
    行政改革始终是行政管理研究的重点领域,近五年来关注的焦点主要集中于各个层级政府的机构改革和职能转变、干部人事制度改革、事业单位改革、行政审批制度改革和行政许可法的实施,以及从观念、体制和行为等各个层面对放松规制和强化管理的关系进行探讨和研究等方面。
    该领域研究的重大理论问题之一,是对行政改革目标模式的探讨。有学者认为,行政改革的目标是建立“有限政府”,应进一步调整政府与社会、市场的关系,放松管制,努力构建“小政府、大社会”模式。而另一部分学者认为,中国的行政改革应充分考虑到政治制度和现实国情的差异,当前的改革方向应是谋求建立社会主义法治政府和“有效政府”,而非自由主义所主张的“有限政府”。
    对于深化行政审批制度改革,一部分学者认为,我国的行政审批制度创立于计划经济年代,带有浓厚的计划经济色彩,严重制约着经济的快速发展,应全面废弃政府对经济的审批管制。另一部分学者则提出了不同看法,他们指出,不应把一切不合理的东西都归于计划经济,这种看法是不合历史事实的。如果把行政审批制度看作是计划经济条件下的产物,势必会对它持彻底否定态度;而如果认识到许多问题并不是由计划经济造成的,而是在建立社会主义市场经济过程中出现的,我们就会对我国的行政审批制度做出客观公正的评价和分析,这样才能搞清楚应当否定的和应当肯定的因素。
    关于中央与地方关系,学术界存在着分权与集权的争论。一些学者认为,在目前市场经济不规范,全国性统一大市场尚未形成的情况下,应加强中央政府的管理权和对社会主义市场经济的宏观调控权。而另一部分学者认为,在进行中央与地方政府关系改革时,应重点考虑事权与财权的统一;在决定二者的分权程度时,应重点考虑两个方面的因素,即地方政府的承受能力和中央政府的调控能力。分权的力度与速度要与这两个能力的提高成正比,要逐渐实现中央与地方关系的规范化和法制化。
    三、关于公务员制度的研究
    公务员制度研究在行政学界是个相对独立的领域,其研究目的是进一步完善和发展中国的公务员制度。2005年4月,《中华人民共和国公务员法》的正式颁布,进一步推动了我国公务员制度研究的深入发展。概括而言,近两年来该领域的研究和讨论,主要是围绕《公务员法》的制定和实施来展开的,焦点是如何实现公务员管理的规范化、科学化和法制化;研究领域主要集中于我国公务员的范围、选拔任用、量化考核和激励与薪酬分配制度改革,以及加入WTO与人事制度创新等制度建设方面。
    其中,公务员的范围的确定是一个重点问题。有学者认为,制定公务员法必须合理确定公务员的范围,在我国应当将具有公共管理职能的机构和人员都纳入公务员制度进行统一管理。而另一部分学者认为,国外的通行做法只是将行政部门列入公务员队伍,政党组织、立法、司法机关一般不作为公务员进行管理,因此,盲目扩大公务员队伍的倾向是向原有“干部”概念的复归,这与近年来进行的干部分类管理的改革方向相悖。
    在公务员分类管理制度方面,一个重要问题是对政府雇员制的探究。从2002年吉林省率先推行政府雇员制以来,全国不少地方陆续试行这一做法。随着各地政府“政府雇员制”的试行,对其研究和探讨也不断活跃。有一些学者通过与其他国家政府雇员制度的对比,认为在我国发展政府雇员制度有其现实意义:政府雇员制度是公务员制度的一种补充,可以促进公务员制度自身的完善,可以解决我国机构改革、稀缺人才资源紧缺、公务员制度健全三者之间的矛盾。另一种相反的观点认为,现行的政府雇员制,事实上就是国家公务员制度所规定的聘任制。由于推行聘任制度的复杂性,存在政府雇员与公务员的关系、职责的分工、传统行政价值理念的冲突等问题,因此要慎重实施“政府雇员制”。
    四、关于政府管理方式变革的研究
    与政府管理的现代化发展相对应,政府管理方式的变革主要涉及政府运作的公开透明、公众参与、电子政务、绩效评估和政府管理模式的变革等方面。2005年,中共中央办公厅、国务院办公厅发布了关于进一步推进政务公开的意见,这个指导性文件不仅进一步推动了政府政务公开活动的开展,而且在很大程度上促进了对政务公开相关研究工作的深入。
    政务公开的直接表现为政府信息公开,而信息质量是政务公开水平的重要评价指标。有学者提出了提高政务信息价值的方法和途径:在政务信息价值的时间维度上,应该具备及时性、新颖性;在政务信息价值的内容维度上,应具备准确性、相关性、完整性。还有学者就政府信息公开实践中知情权与隐私权之间的矛盾关系展开研究,认为在权利多元化的时代,进行政府信息公开立法时,应遵循社会政治与公共利益优先、最大限度维护人格尊严等解决途径。
    政府管理方式变革的另一个重要领域是电子政务的发展。一些学者认为,电子政务的发展具有积极的作用。电子政府的创建与推动,为行政权力结构、行政运行方式的变革、政府施政能力的改进,提供了新的空间,并带来了公共管理和社会服务领域的一系列创新,例如观念的创新、管理模式和制度的创新、政府组织结构与业务流程的创新,等等。另一类观点则对电子政务的发展持反对意见。这种观点认为,现有的电子政务建设不足以支持电子文件的有效运行、真实可靠和长期可读,而且在政府管理中存在较大的风险。因此,推行电子政务应采取谨慎的态度。
    五、关于政府问责制度的探讨
    2003年,在应对“非典”危机中对某些高级行政官员的责任追究甚至罢免,推动了政府问责制度实践与理论研究的发展。一些学者认为,责任政府是民主政治发展的逻辑必然,是法治在公共行政领域的强烈诉求。民主理论为责任政府提供了坚实的理论论证和基本的政治架构,法治则是责任政府不可或缺的法律保障。行政问责是对行政责任进行定向追究的一种事后监督手段,其根本目的在于对行政失范行为的监督和预防,主要受到包括各种形式的行政和司法追究。目前其运行方式主要是撤职、引咎辞职、高官问责制等。但是,行政问责还远未形成系统的制度化体系,良性的行政问责制度的建构要集中体现问责的目的性、责任的明确化和手段的规范化。此外,还有一些学者对政府问责制的片面性和不完善性进行了批判。有学者认为,中国政府的这些举措基本上还停留于行政性操作的范畴,如果要进一步推进责任政府,就必须在技术上完善引咎辞职以及相关的责任制度安排,并在制度上重视从“行政性问责”走向“程序性问责”。
  对于完善政府问责制度的路径,有学者认为,有效的制度安排是建构责任政府的核心问题,应做到政府责任划分的明确化、问责主体职权的明晰化、政府信息公开的法治化、政府绩效评估的规范化、公民参与政府问责的制度化,以及公共行政文化变迁的同步化。还有学者认为,当前需要重点关注问责的事由、问责的主体、问责的程序制度,特别要重视官员问责的连带性,认真分析不同类型责任的承担方式,极力推行政务公开与透明等关键点。这些措施构成了健全问责制度较优的路径选择。
    六、关于公共政策领域的研究
    这一领域讨论的重大问题主要集中于公共政策基础理论研究和方法体系建设,以及对政策实践的研究上。目前,对加入WTO后对决策模式、政策执行过程、政策评估体系和以制度、过程、方法创新为代表的公共政策创新的研究已成为该领域研究热点。
    目前,公共政策在研究途径上还存在一些重要分歧。有学者认为,应首先完善公共政策研究作为一个学科的基本框架和理论与方法体系,然后再运用规范的理论和方法去分析公共政策。另一些学者认为,政策分析目前缺乏统一的范式,因此在实践中应以“问题”为导向研究公共政策,然后再总结规律,构建适合本国国情的学科体系。关于公共政策创新问题,一种看法认为,在中国“入世”的背景下,公共政策创新研究具有异常的紧迫性和必要性,当前尤其是应通过公开、咨询等各种制度的保障来实现政策程序的改革与创新。另一观点认为,在中国社会过渡时期的体制转轨中,公共政策创新起到了核心操作工具的作用,但是公共政策创新会受到一系列因素的影响,如利益分化和协调、初始政策设计、规则和组织的变换。因此,促使政策创新活动得以实现的主要机制是政策创新触发机制、创新政策扩散机制、政策创新发展机制,等等。
    综上所述,近年来行政学研究取得了许多重要进展,国内的专著和论文成果也较为丰富,并且能够及时把握和抓住社会发展和政府管理领域里的热点和难点问题,突出学术研究与实践相联系和与时俱进的特色精神。在研究途径方面,行政学领域逐步引入了某些经济学、法学、社会学和数学方法,对某些问题的研究取得了良好的效果。但是,该领域研究目前仍然存在一些问题,例如,总体上看,虽然行政学研究涉及的领域比较广,范围有所拓展,研究的问题也比较多,但是在许多重要问题的研究上,缺乏根本性的突破,简单、重复性研究现象具有一定的普遍性。在研究方法上,目前虽然开始注重实证研究,但是一般性的、浮浅的规范性研究仍占相当大的比重,有分量的实证性研究成果并不多见。在对国外政府管理经验的研究方面,一般往往停留在介绍和引进层面,缺乏深入的辨析,对于如何真正有效实现西方经验与中国政府管理实践的结合问题,目前还没有得到较好的解决,等等。

发表时间:2006-08-15 文章出处:本站原创 责任编辑: 【返回首页】 【关闭窗口】
   
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